我國的節能環保產業已經有40多年的歷史，但真正快速發展卻是在近10年。進入21世紀，我國持續多年的低效率、高消耗的資源消費模式的負外部效應集中顯現，資源環境沖突日益加劇，“為節約能源資源、發展循環經濟，保護生態環境提供物質基礎和技術保障”的節能環保產業獲得重要的發展機遇。但是，由于產業本身具有的部分市場失靈的特征以及產業整體仍處于初級階段，以財稅政策為主要表現形式的政府的支持和引導尤其必要。
與節能環保產業發展有關的財稅政策回顧
本文梳理了國務院、發展改革委員會和財政部歷年頒布的與節能環保產業有關的法規、政策和文件，整理出其中包含的財稅政策，試圖從中找出財稅政策應用于我國節能環保產業的基本脈絡。
20世紀70年代。在第一次人類環境會議召開一年后，1973年8月，我國召開第一次環境保護會議，節能環保產業在我國就此發端。1979年9月13日，中華人民共和國第五屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議原則通過了《中華人民共和國環境保護法(試行)》。該法第六章第三十一條明確提出企業將三廢(廢氣、廢水、廢渣)作為主要原料生產產品，所得可享受減稅、免稅，企業可將盈利所得治理污染和改善環境。這是我國在法律上明確提出通過稅收等手段支持企業進行資源再利用。
20世紀80年代。以第一次環境保護會議中制定的《工業“三廢”排放試行標準》和《中華人民共和國環境保護法(試行)》為依據，1982年7月1日起施行的《征收排污費暫行辦法》首次將對企事業單位征收的排污費作為環境保護補助資金，納入財政預算，按專項資金管理，該資金“可適當用于補助環境保護部門監測儀器設備的購置”。從預算角度，對節能環保設備投入財政資金。
20世紀90年代。1992年開始實施的《國務院關于加強再生資源回收利用管理工作的通知》(國發(1991)73號)，指出“國家對再生資源事業仍然實行優惠政策”。優惠政策主要是針對確實有納稅困難的再生資源回收、加工企業給予營業稅減免、三年內所得稅適當減征，再生資源回收、加工企業用回收的廢舊物資生產產品但存在納稅困難的，適當減征產品稅和增值稅。
“十五”期間(2001年~2005年)。自2000年初開始，我國資源環境問題日益嚴重，為加強資源的有效綜合利用，國務院、發改委和財政部在多個文件中提出節能環保產業相關領域的財稅扶持政策。
在財政支出方面：對重大節能技術開發、示范和改造項目加大投資力度，給予資金補助或貸款貼息支持，運用排污資金投入污染防治項目。政府節能管理、機構節能改造等費用納入同級財政預算。
稅收優惠政策涉及的產業領域有：資源綜合利用、再生資源回收利用、海水淡化、節能環保型小排量汽車等節能產品。涉及的稅種有：增值稅、所得稅、營業稅、消費稅。資源稅與環境稅方面：對以資源量為基礎的礦產資源研究新的補償費征收辦法，對資源稅改革進行初步嘗試。
對城市污水處理費和城市生活垃圾處理費，前者優先提高征收標準，后者則全面開征，作為環境稅改革的突破口，間接推動產業發展。2003年，《中華人民共和國政府采購法》正式實施，節能產品被納入政府采購目錄，政府采購作為財稅政策重要工具之一在節能環保產業發展中開始發揮作用。
“十一五”期間(2006年~2010年)。自2006年，隨著國際社會節能減排的呼聲日益高漲以及國內資源環境矛盾沖突的加劇，我國支持節能環保產業的財政與稅收政策明顯增多。財政支持形式更加多樣化，除政府采購外，財政補貼、經濟補償和獎勵等多種形式在財政預算中得以體現。政府采購要優先選擇可回收利用率高的汽車產品、優先采購和強制采購節能產品;財政補貼通過“節能產品惠民工程”，對高效節能產品、節能汽車、高效電機、高效照明等節能環保設備和產品給予大量補貼;財政獎勵資金則主要用于合同能源管理及節能服務業;在財政基本建設投資中，對節能減排重點工程、節能環保項目給予傾斜。
稅收政策更加豐富，優惠范圍進一步擴大。稅收的支持政策表現為正向激勵(鼓勵性稅收)和反向約束(懲罰性稅費)。正向激勵主要體現在：企業所得稅的減免等，對節能環保項目和節能環保專用設備分別給予企業所得稅減免和投資抵免;對企業收入來自于綜合利用資源，生產符合國家產業政策規定的產品，減計收入;對于企業購置并使用符合《節能節水專用設備企業所得稅優惠目錄》規定的高效節能設備，如高壓電動機、通風機、空氣壓縮機等，投資額享受抵免所得稅優惠，對節能環保服務業的合同能源管理則依據不同情況實行所得稅優惠。增值稅優惠主要是對節能減排設備投資給予進項稅抵扣，對廢舊物資、資源綜合利用產品和節能環保服務業實行優惠政策。營業稅則主要是對節能環保服務業的合同能源管理依情況不同實行優惠。消費稅方面則是對低油耗節能環保型汽車、清潔能源汽車依據其排量不同，采取不同的消費稅稅率，并進一步擴大其稅率差。此外，對節能環保型車船、節能省地環保型建筑、既有建筑節能改造、民用建筑節能項目、先進節能環保技術設備進口等均采取一定的稅收優惠政策。
反向約束則主要是借助環境稅和資源稅促使企業使用節能環保技術、設備與產品，約束企業過度消耗資源、污染環境�！笆晃濉逼陂g，研究開征環境稅，對不同種類能源礦產資源改進計征方式，根據資源條件和市場變化情況，適當提高有關資源稅征收標準，提高資源稅稅率。
“十二五”期間(2011年~2015年)。“十一五”末期，《節能環保產業發展規劃》被正式提出，“十二五”期間，財稅政策范圍擴大且進一步細化和深化。
財政政策方面，設立產業發展專項資金，建立穩定的財政投入增長機制，中央財政設立節能減排和循環經濟發展專項資金，以補助、貼息、獎勵等方式支持重點工程，推行節能環保服務業的合同能源管理。強調政府加大綠色采購力度，提高采購比重，擴大對環境標志產品政府采購范圍，完善節能產品政府采購制度，完善促進節能環保服務的政府采購政策，尤其是發揮政府采購的導向作用，擴大對節能與新能源汽車的采購規模。
稅收政策方面，除企業所得稅、增值稅、進口關稅等稅種，對于節能環保新能源汽車在車輛購置稅、車船稅方面也會采取稅收優惠政策。除回收利用資源、節能節水等節能環保產品、設備及技術以外，合同能源管理、節能環保服務也享受稅收優惠。消費稅作用范圍更廣，標準車用烯油企業也可享受消費稅優惠，完善化石能源消費稅，將雙高產品納入消費稅征收范圍。環境稅改革的時間表已漸明晰，正在走立法程序，最低稅率不低于排污費標準;資源稅改革進一步推進，對原油、天然氣、煤炭等資源性產品由從量計征改為從價計征，并提高資源稅稅負。
我國支持節能環保產業發展的財稅政策數量在“十一五”和“十二五”期間猛增，財稅政策借助各政策工具對產業內的節能、環保、資源回收利用等領域先后發揮作用，尤其是政府采購近年作用更加明顯�！笆濉逼陂g，節能環保產業保持15%~20%增速，由于產業鏈長，通過前向、后向等產業關聯效應帶動相關產業發展，節能環保產業正逐漸成為我國經濟增長放緩趨勢下的新增長點。
我國節能環保產業發展財稅政策展望
節能環保產業屬于典型的政策驅動型產業，雖然近年獲得快速發展，但總體仍處于初級階段，產業內部發展不平衡，國內市場仍不成熟，供求不穩，國際市場的競爭力也相對較弱，財稅政策仍需在一定時期內發揮其驅動作用。
從前述國務院、國家發展改革委和財政部歷年頒布的與產業有關的財稅政策可見，財稅政策的作用力度不斷加大、作用范圍愈加廣泛。如何使財稅政策在“十三五”，甚至是更長的時期內充分發揮其驅動作用，是值得認真思考的問題，未來與節能環保產業有關的財稅政策可從以下幾個角度加以完善。
第一，財稅政策應具有戰略性。節能環保產業是戰略性新興產業，是我國新的經濟增長點，產業發展處于初級階段，產業本身具有部分市場失靈的特性，尤其是節能環保技術、節能環保服務等領域的外部性和公共性特征明顯，政府利用經濟手段從戰略高度對產業進行引導和扶持尤其必要。這就需要對產業發展的不同階段以及產業內不同發展水平的細分領域進行財稅政策設計。
從前述可見，我國與產業有關的財稅政策在“十二五”期間密集出臺，數量眾多，許多政策不細致，短期性明顯，導致政策效果不佳，造成財政資金的浪費和財政收入的流失。
第二，財稅政策應把握好彈性。如果將政策彈性理解為產業發展對政策變化的敏感度。政策彈性大的領域，財稅政策應更多發揮作用，政策彈性小的領域，財稅政策應適時退出，使市場機制發揮作用。
節能環保產業既存在市場機制可充分發揮作用的領域(如節能環保產品、節能環保設備等)，也存在市場部分失靈的領域(如節能技術、節能服務等)。由于產業跨多領域、滲透性強，細分產業眾多，前述兩大類領域均存在發展水平參差不齊的狀況。
政策彈性小的領域是指發展相對成熟的、市場機制可發揮作用的領域，財稅政策的扶持可能會扭曲市場價格，不利于產業發展;政策彈性大的領域是指發展水平較低、競爭力弱的市場機制可發揮作用的領域以及市場部分失靈的領域，財稅政策的扶持則會對產業發展起到促進作用。把握好政策彈性，使財稅政策適時進退，有利于提高產業的競爭力，推動產業快速、穩定發展。
第三，財稅政策要具有完整性。財稅政策的完整性是指，政策的設計、制定、執行、對執行的有效監督、政策效果的評價以及政策終止的全過程。我國現行的與產業有關的財稅政策往往忽略了政策執行過程中的有效監督，直接影響政策效果，財稅政策的完整性有待加強。對政策執行加強監督既可使政策真正發揮效果，促進產業發展，又可避免財政資金的浪費。
監督的強化可以通過加強信息流動、改善信息不對稱以及借助第三方進行監督。建立信息公眾平臺，及時公布財政資金在產業內的使用情況，提高資金使用的透明度。對于財政支出額度大的節能環保工程，定期公布資金使用方向直到工程結束。現有的與產業有關的各類網站更多是提供與節能環保有關的產品信息、企業信息的發布，缺少對資金使用的信息發布。借助第三方，如社會力量監督，地方政府可以征集各行業志愿者，由志愿者以第三方視角反映其了解的資金使用情況，從中發現問題，及時糾正，自下而上對財政資金的社會監督更利于提高政策的執行力度，使作用于節能環保產業的財稅政策完整性更強。
第四，財稅政策要與立法和行政手段密切配合。美、日等發達國家的節能環保產業競爭力強，占有國際市場的絕對份額，與其財稅政策與本國的立法、行政手段緊密配合密切相關。法律不完善，行政管理落后，即使再有力的財稅政策扶持也只會起到短期的促進作用。
企業和消費者都是謀求最大化的經濟人，一旦優惠政策停止或到期，單純的逐利行為使企業無心研發節能環保技術、生產效能更高的節能環保產品，轉向其他領域，使產業發展處于低水平狀態;消費者在尚缺乏環境責任意識、收入水平較低的情況下則會轉而購買功能相同，但價位更低的普通商品作為替代。與資源、環境有關的立法使公眾意識到資源環境問題的嚴重性，有效的行政管理約束了公眾對資源環境的不良行為，以財稅政策為代表的經濟手段激勵公眾生產和消費有助于解決資源環境問題的節能環保產品、技術、設備和服務。三者的密切配合在提高公眾的環境責任意識和能源資源危機意識的同時，促進節能環保產業的發展。
第五，鼓勵性政策與懲罰性政策有效結合。由于產業的特殊性，使促進產業發展的財稅政策既有鼓勵性政策，又有懲罰性政策。前者主要是指政府購買、財政補貼等財政支出政策和企業所得稅、增值稅、營業稅等稅種的優惠政策，這類政策可從正向角度引導更多企業進入節能環保產業，加大對節能環保技術的研發和節能環保服務的提供，增強市場的競爭性，有利于節能環保市場的發展。后者則主要是指排污費、垃圾處理費等環境稅費和對礦產等各類資源征收的資源稅。懲罰性政策的實施可以促使企業改進技術，降低能耗，提高資源的使用效率，從反向推動節能環保產業的發展。
節能環保產業發展至今，與產業有關的鼓勵性政策作用范圍較廣，產業內各領域的稅收減免、投資抵免等極大地調動了企業生產積極性。懲罰性政策出現較早，但發展相對緩慢。排污費自1982年開始征收，但其落后的計征方式和方法持續多年，未有效制約企業的排污行為，“十二五”末期才出臺新的排污費征收管理辦法。“十五”期間開征的城市污水處理費和城市生活垃圾處理費是環境稅改革的起點，但環境稅至今尚未全面開征，仍在走立法程序。由于公眾的環境責任意識淡薄，僅依靠鼓勵性政策可能造成企業和消費者以節能之名破壞環保，懲罰性政策則可以有效約束公眾生產與消費的負外部性行為，減少對資源環境的破壞，增加對節能環保市場的供給和需求，有利于產業發展。
結語
財稅政策對于節能環保產業的扶持作用是一個長期而系統的過程。對“十二五”及以前的與產業有關的財稅政策進行回顧與總結，可為未來的節能環保產業發展提供參考。2015年中央經濟工作會議提出要進行供給側改革，我國現有與節能環保產業有關的財稅政策多作用于產業的供給側，即企業，財稅政策如何在供給側進行調整，形成有效供給，使產業既成為經濟增長點又有利于改善資源環境狀況將是需要關注的又一問題。
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