國務院辦公廳13日發布《關于健全生態保護補償機制的意見》。《意見》明確“誰受益、誰補償”的原則，加快形成受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制。
近年來，各地區、各有關部門有序推進生態保護補償機制建設，取得了階段性進展。但總體看，生態保護補償的范圍仍然偏小、標準偏低，保護者和受益者良性互動的體制機制尚不完善，一定程度上影響了生態環境保護措施行動的成效。
根據《意見》，到2020年，實現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋，補償水平與經濟社會發展狀況相適應，跨地區、跨流域補償試點示范取得明顯進展，多元化補償機制初步建立，基本建立符合我國國情的生態保護補償制度體系，促進形成綠色生產方式和生活方式。
將建立穩定投入機制
根據國務院的任務安排，在森林保護領域，我國將健全國家和地方公益林補償標準動態調整機制，完善以政府購買服務為主的公益林管護機制，合理安排停止天然林商業性采伐補助獎勵資金。這項工作由國家林業局、財政部、國家發展改革委負責。
今年以來，沙塵暴屢屢侵襲北方地區。荒漠化防治成為社會關注的熱點。
國家林業局去年底公布的“第五次全國荒漠化和沙化土地監測”結果顯示，我國荒漠化和沙化土地面積分別占國土面積的1/4以上和1/6以上，成為我國最為嚴重的生態問題，防治任務艱巨。
《意見》提出，我國將開展沙化土地封禁保護試點，將生態保護補償作為試點重要內容。加強沙區資源和生態系統保護，完善以政府購買服務為主的管護機制。研究制定鼓勵社會力量參與防沙治沙的政策措施，切實保障相關權益。這項工作由國家林業局、農業部、財政部、國家發展改革委負責。
在水流領域，《意見》提出，在江河源頭區、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態修復治理區、水產種質資源保護區、水土流失重點預防區和重點治理區、大江大河重要蓄滯洪區以及具有重要飲用水源或重要生態功能的湖泊，全面開展生態保護補償，適當提高補償標準。加大水土保持生態效益補償資金籌集力度。這項工作由水利部、環境保護部、住房城鄉建設部、農業部、財政部、國家發展改革委負責。
此外，在耕地生態補償方面，《意見》提出，完善耕地保護補償制度。建立以綠色生態為導向的農業生態治理補貼制度，對在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區實施耕地輪作休耕的農民給予資金補助。擴大新一輪退耕還林還草規模，逐步將25度以上陡坡地退出基本農田，納入退耕還林還草補助范圍。研究制定鼓勵引導農民施用有機肥料和低毒生物農藥的補助政策。這項工作由國土資源部、農業部、環境保護部、水利部、國家林業局、住房城鄉建設部、財政部、國家發展改革委負責。
根據《意見》，我國將建立穩定投入機制。多渠道籌措資金，加大生態保護補償力度。中央財政考慮不同區域生態功能因素和支出成本差異，通過提高均衡性轉移支付系數等方式，逐步增加對重點生態功能區的轉移支付。各省級人民政府要完善省以下轉移支付制度，建立省級生態保護補償資金投入機制，加大對省級重點生態功能區域的支持力度。
與此同時，國家將完善重點生態區域補償機制。繼續推進生態保護補償試點示范，統籌各類補償資金，探索綜合性補償辦法;推進橫向生態保護補償。研究制定以地方補償為主、中央財政給予支持的橫向生態保護補償機制辦法。鼓勵受益地區與保護生態地區、流域下游與上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立橫向補償關系。推動在京津冀水源涵養區、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江、江西廣東東江、云南貴州廣西廣東西江等開展跨地區生態保護補償試點。
第一財經記者注意到，《意見》明確提出“加快形成損害生態者賠償的運行機制”，研究建立生態環境損害賠償、生態產品市場交易與生態保護補償協同推進生態環境保護的新機制。穩妥有序開展生態環境損害賠償制度改革試點;推進重點流域、重點區域排污權交易，擴大排污權有償使用和交易試點。結合生態保護補償推進精準脫貧。
建立橫向生態補償機制
草原是我國面積最大的陸地生態系統，各類草原面積近4億公頃，占全國國土總面積的40%以上。草原既是畜牧業發展重要的生產資料，又承載著重要的生態功能。
根據《意見》，我國將擴大退牧還草工程實施范圍，適時研究提高補助標準，逐步加大對人工飼草地和牲畜棚圈建設的支持力度。實施新一輪草原生態保護補助獎勵政策，根據牧區發展和中央財力狀況，合理提高禁牧補助和草畜平衡獎勵標準。充實草原管護公益崗位。
“明確和強化草原生態補償的政策目標，關鍵是要理解好草原生態保護和牧民生計之間的沖突和協調問題，需定位好牧民生計在草原生態補償政策目標中的位置。”中國農業大學人文與發展學院教授、中國生態補償政策研究中心執行主任靳樂山說。
從2011年開始，國家在內蒙古等8個主要草原牧區省份全面實施草原生態保護補助獎勵政策，2012年又將政策實施范圍擴大到黑龍江等5個非主要牧區省的36個牧區半牧區縣，覆蓋了全國268個牧區半牧區縣。這是建國以來在我國草原牧區實施的投入規模最大、覆蓋面最廣、牧民受益最多的一項政策。
靳樂山介紹，調查發現47.9%的資金給了那些不需要減畜的牧戶，減畜比例0%;5.5%的資金給了那些需要減畜也愿意減畜的牧戶，減畜比例1.2%;46.6的資金給了那些需要減畜但只愿意部分減畜的牧戶，減畜比例98.8%;預期能夠實現的減畜比例僅為8.3%。“草畜平衡獎勵標準需要差別化，核心在于瞄準草原超載的主體，將超載程度納入考慮因素。”靳樂山說。
區域生態建設是京津冀協同發展的重要組成部分。13日發布的《河北經濟藍皮書》認為，“目前，京津冀區域政府主導下的生態補償標準和方式有待改進。”
河北工業大學教授、京津冀發展研究中心常務副主任張貴表示，生態環境具有整體性的特點，牽一發而動全身。長久以來，為保證京津冀地區經濟發展，保護京津兩地的生態環境和水源地，河北投入了大量的財力、物力、人力，做出了巨大的讓步與犧牲。
張貴介紹，當前，河北經濟發展與綠色生態的矛盾日益突出，要解決京津冀區域生態環境問題，就必須使河北的經濟發展與生態補償相結合，進行京津冀的生態共建共享。只有這樣，才能較少占用河北的經濟發展資金，使河北對環境治理有更大的積極性，進而從根本上強化與鞏固生態環境共建與治理的成果，實現京津冀經濟與生態環境治理的可持續發展。
調查發現，京津冀三地的生態共建共享在補償標準、建設機制等方面問題突出。生態補償標準落差大，生態建設資金短缺。以工程造林為例，河北實行國家統一補償標準200元/畝，但河北人工造林成本每畝達500元以上，條件較差的山區甚至每畝達2000元以上。北京人工造林每畝補償最高達2萬元，是河北的100倍;天津人工造林每畝補償在2000元以上，是河北的10倍以上。
此外，目前，三地還僅限于水源保護、森林碳匯交易等小規模、小范圍的局部合作，尚未根據實際形成全方位、高層次的生態補償合作機制。
張貴介紹，從市場層面看，京津冀地區生態共建共享也存在問題：沒有確定的價格補償機制;沒有完善的環境污染責任保險機制，導致企業污染治理風險加大，積極性不高;企業與社會參與有限，環保觀念和自覺性缺失，造成補償資金來源單一，生態補償碳交易市場不活躍。
藍皮書建議，京津冀地區應建立區域污染防治和生態保護聯動機制，按照“誰受益、誰補償、生態共建、資源共享”的原則，加快推動京津兩地與河北之間建立橫向生態補償機制;設立生態環境保護基金，重點支持生態建設和環境保護等重大生態環保工程建設;推動建立環境容量分擔機制，對于河北承接的京津兩地產業轉移項目或公共事業項目，按項目投資或利稅分成比例分擔能耗、煤耗和排污指標。建設區域生態體系，劃定資源限線、環境底線和生態紅線，在水資源、碳交易、大氣污染和林業建設方面治、補、養同時進行。加快合作，引入排放權交易的市場機制。科學核算，制定合理的補償標準。
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