2014年兩會(huì)上，時(shí)任環(huán)保部污染物排放總量控制司司長的劉炳江坦言，有一次打車上班，出租車司機(jī)一聽他要去環(huán)保部，覺得他“像是個(gè)當(dāng)官的”，就把他數(shù)落了一路：“你看看你們把這個(gè)天搞成什么樣！”
兩年后，劉炳江“管天”的職責(zé)更大了。2016年6月2日，環(huán)保部官網(wǎng)發(fā)布消息稱，環(huán)保部大氣環(huán)境管理司司長劉炳江當(dāng)日向媒體通報(bào)，環(huán)保部發(fā)布《2016年中國機(jī)動(dòng)車環(huán)境管理年報(bào)》，公布了2015年全國機(jī)動(dòng)車環(huán)境管理情況。這是劉炳江首次以“環(huán)保部大氣環(huán)境管理司司長”身份出現(xiàn)在公眾視野中。
“巧合”的是，2015年底，環(huán)保部另一位“重量級(jí)”司長、前污染防治司司長趙英民調(diào)任環(huán)保部總工程師，時(shí)代周報(bào)記者查詢環(huán)保部官網(wǎng)，得知趙英民目前已升任環(huán)保部黨組成員、副部長。而在他離任污染防治司的消息中，并未出現(xiàn)有關(guān)接任者的信息。
2016年3月3日上午，一張“水、氣、土三司成立暨干部任職宣布大會(huì)”的照片和司長名單在網(wǎng)上傳開。當(dāng)天下午，“真相”大白。環(huán)保部通報(bào)將實(shí)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，取消污染物排放總量控制司和污染防治司（以下分別簡稱“污防司”、“總量司”）。而外界盛傳已久的“三司”，即水、大氣、土壤三個(gè)環(huán)境管理司終于浮出水面，正式取而代之。
6月13日，環(huán)保部在《中國環(huán)境報(bào)》上發(fā)布消息，通報(bào)了“三司”組建及其運(yùn)行情況。環(huán)保部在回復(fù)時(shí)代周報(bào)記者的采訪要求時(shí)稱，目前官方允許發(fā)布的所有信息都在這份通報(bào)里。
通報(bào)顯示，除劉炳江擔(dān)任大氣環(huán)境管理司司長外，原環(huán)保部污防司副司長李蕾被任命為水環(huán)境管理司副司長，主持水環(huán)境管理司工作；原環(huán)保部自然生態(tài)保護(hù)司副司長邱啟文任土壤環(huán)境管理司副司長，主持土壤環(huán)境管理司工作。消息人士稱，這三宗平級(jí)任命是本著“暫不提拔”的考慮。
“中國的機(jī)構(gòu)改革講究上行下效。地方環(huán)保部門很快就會(huì)針對(duì)三司的設(shè)立，作出相應(yīng)的調(diào)整。” 國務(wù)院發(fā)展研究中心環(huán)境政策研究室副主任陳建鵬向時(shí)代周報(bào)記者透露。陳建鵬認(rèn)為，此次機(jī)構(gòu)調(diào)整，最突出的優(yōu)勢就是按要素全流程監(jiān)管。在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)，他一直在強(qiáng)調(diào)“理順”這個(gè)詞。“以前一些監(jiān)管職能分散在不同的司局，從監(jiān)管本身的過程就有一些不協(xié)調(diào)，政策工具也缺乏頂層設(shè)計(jì)。三司的設(shè)立，就能把整個(gè)‘事前、事中、事后’監(jiān)管的流程理順，司局間的配置更加理順。”
中山大學(xué)地球環(huán)境與地球資源研究中心主任周永章亦認(rèn)為，地方環(huán)保部門應(yīng)盡快與環(huán)保部對(duì)接。他介紹，以廣東省環(huán)保廳為例，現(xiàn)有水環(huán)境處和大氣環(huán)境處，但沒有土壤環(huán)境處。
一位不愿透露姓名的前環(huán)保部官員在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)稱，“成立三司，管理上更科學(xué)，更有針對(duì)性，也有利于與國際接軌。”但同時(shí)他亦認(rèn)為：“機(jī)構(gòu)改革的成敗，是用工作的成效來檢驗(yàn)的。”
遲來的“回歸”
上述前環(huán)保部官員認(rèn)為，“三司”的設(shè)立是一次回歸。他在環(huán)保部任職30余年，見證了中國環(huán)保機(jī)制的變遷。
環(huán)保部的前身是1973年建立的國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)小組規(guī)格較高，時(shí)任組長先是余秋里，后來是谷牧，都是國務(wù)院副總理級(jí)。但領(lǐng)導(dǎo)小組下面的辦公室是司局級(jí)，該前官員透露，當(dāng)時(shí)只成立了很少的幾個(gè)處。
1983年，中國最高環(huán)保部門變成城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部下面的一個(gè)局，有了30個(gè)處。他向時(shí)代周報(bào)記者介紹，這些處中涉及污染物治理的，就是按照要素劃分，“有水、土壤、危險(xiǎn)化學(xué)品等”。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置，當(dāng)時(shí)是參考了美國的環(huán)保部門。
但按要素劃分機(jī)構(gòu)并沒有延續(xù)下來。1988年機(jī)構(gòu)改革，國家環(huán)境保護(hù)局成立，為副部級(jí)機(jī)構(gòu)。“雖然級(jí)別高了，但是部門得減少。30多個(gè)處一下就降為10個(gè)司。”其中，水、大氣等處室被并入污染防治司。另外，從“十一五”開始，環(huán)保有兩個(gè)約束性的指標(biāo)，到“十二五”變成四項(xiàng)。“這時(shí)候?qū)偭烤驮絹碓街匾暎廴痉乐嗡竟懿贿^來了，就成立了總量控制司。” 上述前環(huán)保部官員對(duì)時(shí)代周報(bào)記者說道。
對(duì)于當(dāng)初放棄按污染物要素劃分機(jī)構(gòu)，該前環(huán)保部官員認(rèn)為，首要原因是部門合并的壓力。“一下從30個(gè)處變成10個(gè)司，肯定就要砍。當(dāng)時(shí)更多考慮到和有關(guān)部門對(duì)口，比如說和財(cái)政、發(fā)改、科技、政策法規(guī)、宣傳教育相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，肯定是都要有的，其他的處就只能合并了。”另一方面，“當(dāng)時(shí)對(duì)要素管理意義的認(rèn)識(shí)還是有一定欠缺。事實(shí)上國外一直都按要素來劃分，已經(jīng)探索過幾十年了。”
環(huán)保部通報(bào)顯示，環(huán)保部此次機(jī)構(gòu)調(diào)整的原因是：“按環(huán)境要素設(shè)置水、大氣、土壤三個(gè)司，主要目的是圍繞環(huán)境質(zhì)量改善的總目標(biāo)，以水、大氣、土壤三個(gè)有明確質(zhì)量要求的環(huán)境介質(zhì)管理為核心業(yè)務(wù)，理順內(nèi)部職責(zé)和業(yè)務(wù)關(guān)系，提高工作效率，更好履行環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)管理職能。”該前官員認(rèn)為，這是重新回到了“老路子”上。
該前官員舉例：“原來的總量控制司主抓四項(xiàng)指標(biāo)，其中二氧化硫和氮氧化物是大氣的，也就是說原來污染防治司有管大氣的處，但它不能管這兩項(xiàng)指標(biāo)。這就把管理割裂了。”
環(huán)保人士趙亮也一直關(guān)注此次環(huán)保部機(jī)構(gòu)調(diào)整，他認(rèn)為，這是一次重要進(jìn)步：“三司組建有助于明確環(huán)境質(zhì)量管理職能部門的職責(zé)分工，同時(shí)適應(yīng)新形勢下環(huán)境治理要求，不僅僅是對(duì)水、氣、土三個(gè)十條的落實(shí)，也為環(huán)保部門改革奠定了基礎(chǔ)。”
總量司取消：“老百姓要看見環(huán)境質(zhì)量的改善”
“總量司的設(shè)立，現(xiàn)在看來肯定是不成功的。老百姓想的是，你老宣稱污染物總量在下降，但我們的親身體驗(yàn)是環(huán)境質(zhì)量在下降。”前述環(huán)保部官員向時(shí)代周報(bào)記者透露，不僅是公眾，一些領(lǐng)導(dǎo)也抱有同樣的質(zhì)疑。這是取消總量司的起點(diǎn)。
“總量減排是自說自話，總量司自己設(shè)立目標(biāo)，達(dá)沒達(dá)到只有你自己說了算，這導(dǎo)致內(nèi)部有一些意見。”陳建鵬說道。
在此之前，總量控制是中國環(huán)保的一個(gè)重要抓手。總量控制制度早在1988年就被提起，直到1996年開始實(shí)施。因“十五”的污染減排目標(biāo)沒有完成，“十一五”期間，二氧化硫和COD這兩項(xiàng)污染物第一次被列入約束性指標(biāo)，環(huán)保總局與各地簽訂了責(zé)任書，由此開啟了總量控制受到地方政府高度重視、環(huán)保系統(tǒng)傾力而為的減排歷程。
“道理大家都明白，質(zhì)量改善的基礎(chǔ)和前提肯定是總量的減少。”陳建鵬并不完全否定總量控制的意義，“要實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量根本上的改善，現(xiàn)在污染物的總量還要減少60%以上。至少還得20年。總量減排仍然是未來20年中國環(huán)境治理的一條主線。”
根據(jù)環(huán)保部今年確定的思路，未來環(huán)境管理在質(zhì)量與總量的把握上，應(yīng)體現(xiàn)這樣的原則：質(zhì)量改善是剛性要求的紅線，絕對(duì)不能觸碰；總量減排是硬性要求的底線，是最基本的要求。總量減排考核必須服從質(zhì)量改善考核。質(zhì)量改善和總量減排任務(wù)均未完成，將嚴(yán)格依法問責(zé)；質(zhì)量改善了而總量未完成，將尊重地方的協(xié)同減排，從國家總量指標(biāo)進(jìn)行調(diào)劑，嚴(yán)格執(zhí)行考核辦法。
陳建鵬向時(shí)代周報(bào)記者介紹，按照現(xiàn)在的“十三五”規(guī)劃綱要，環(huán)保的四項(xiàng)指標(biāo)仍然是作為總量控制的指標(biāo)，只是分解落實(shí)的方法肯定還會(huì)有變化：以前是每個(gè)省有不同的總量指標(biāo)，差異比較大。最新的方案可能是分成4-5個(gè)地區(qū)，每個(gè)地區(qū)有一個(gè)減排的指標(biāo)。這樣做的考慮是，每個(gè)地區(qū)的減排潛力和發(fā)展階段不同。他認(rèn)為，總量控制還是一個(gè)重要的抓手。
上述前環(huán)保部官員則認(rèn)為，總量控制最大的問題是“一刀切”：“大氣污染清單里面有二三百項(xiàng)污染物，總量控制光去控制四種，其他的污染物就被忽視了。現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)環(huán)境質(zhì)量改善，強(qiáng)調(diào)按要素治理，就是想解決這個(gè)問題。”
精細(xì)化監(jiān)管是取消總量司、強(qiáng)調(diào)質(zhì)量改善的應(yīng)有之義。今年全國兩會(huì)環(huán)保部的新聞發(fā)布會(huì)上，環(huán)保部長陳吉寧在回答記者提問時(shí)表示，做這樣一項(xiàng)改革，主要目的就是要強(qiáng)化“以環(huán)境質(zhì)量改善”為環(huán)保工作的核心。他說，水、土壤、大氣是三個(gè)有明確質(zhì)量要求的環(huán)境介質(zhì)，將它們作為環(huán)保部的核心業(yè)務(wù)司，將進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)保部的工作目標(biāo)是圍繞大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量的好轉(zhuǎn)和改善來梳理業(yè)務(wù)，強(qiáng)化工作要求，提高工作質(zhì)量。
趙亮認(rèn)為，按環(huán)境要素劃分的“三司”的設(shè)立，至少能夠提高公眾對(duì)環(huán)保監(jiān)察的參與度。“公眾未來可以直接就具體問題找到具體部門處理，避免了到處踢皮球。比如，秸稈焚燒，是個(gè)面源污染，那就可以向大氣面源處反映。”公眾參與，也是提高老百姓對(duì)環(huán)境質(zhì)量感知的一個(gè)重要方法。
遠(yuǎn)非終點(diǎn)
在陳建鵬看來，三司的設(shè)立并不能解決所有問題，“它不是一個(gè)終點(diǎn)”。
有環(huán)保界內(nèi)部人士向時(shí)代周報(bào)記者透露，三司的設(shè)立并沒有帶來編制的增加。環(huán)保部的編制，目前仍舊是311人，據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，其中水環(huán)境管理司共有20個(gè)人員編制，大氣環(huán)境管理司有19個(gè)人員編制，土壤環(huán)境管理司共有14個(gè)編制。與此相比，美國環(huán)保局的總?cè)藬?shù)是17106人，大氣和輻射辦公室就有1400名公務(wù)人員。“環(huán)保部的工作人員數(shù)量，在世界范圍內(nèi)都是相當(dāng)少的。”該名人士評(píng)價(jià)。人數(shù)太少，一直是掣肘環(huán)保部提升監(jiān)察能力的重要因素。
該位要求匿名的人士透露，近年來環(huán)保部一直向中央申請(qǐng)?jiān)黾泳幹啤！暗壳暗男蝿菔牵珓?wù)員編制只減不多，哪怕增加一個(gè)編制，也是很難突破。”
僵局依舊，但環(huán)保事業(yè)要求更多專業(yè)人員的參與，則是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。據(jù)《南方周末》報(bào)道，2015年，常州市環(huán)保局新成立了水處、大氣處和土處。2016年3月10日，常州市環(huán)保局相關(guān)人員透露，市編辦已經(jīng)同意增加編制，正在安排人員到位。
另一方面，陳建鵬認(rèn)為，“三司”建立后短時(shí)間內(nèi)也很難打通“事前事中事后”中的所有環(huán)節(jié)。“水土氣三司就像坐在辦公室發(fā)號(hào)施令的白領(lǐng)，具體的落地，環(huán)境監(jiān)測還是交由監(jiān)測體系，執(zhí)法則交給監(jiān)察體系的人去做。他們只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。還有標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立，罰款收費(fèi)，排污許可證的發(fā)放，這些都需要協(xié)調(diào)。”他認(rèn)為，外界不應(yīng)對(duì)“三司”設(shè)立作出過度解讀，“只是環(huán)保部里的三個(gè)司而已。他們不可能靠自己解決所有問題。”
設(shè)立三司遠(yuǎn)非環(huán)保體制改革的終點(diǎn)。如陳吉寧答記者問時(shí)所言，這項(xiàng)工作涉及面非常廣，不僅僅是兩個(gè)司變?nèi)齻�(gè)司的問題，還涉及一些流程的重構(gòu)、與其他改革的銜接，比如環(huán)評(píng)制度改革的銜接。但趙亮認(rèn)為，可能立刻看到的，是“三司”相對(duì)從前“兩司”時(shí)代，工作效能的轉(zhuǎn)變：“三司分別下設(shè)了細(xì)分的處室，職能明確，工作效率可能會(huì)比以前更高。”
據(jù)《中國青年報(bào)》2014年兩會(huì)期間報(bào)道，劉炳江在民建界別小組討論中作出保證：“這5年大家放心，空氣會(huì)明顯變好，司長敢說，就有事實(shí)保證。”
“任何機(jī)構(gòu)、機(jī)制的調(diào)整絕不是一蹴而就的。”陳建鵬在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)評(píng)價(jià)道，“這種劃分所帶來的效果，還有待觀察，要保持耐心。”
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