不久前結束的第八輪中美戰略與經濟對話，氣候變化問題再次成為兩國高層領導人討論的重點。然而，盡管兩國都提出了減排目標，但由于兩國的基本國情和資源稟賦存在很大差異，在政策、法規制定以及執行方式和宣傳手段上都還有很多差別。本文通過介紹美國環境法的規則制定、執行和監管手段、公眾態度，并分析具體案例，思考在通往清潔環境之路上，兩國還可在哪些方面加強合作。
6月14～15日，由美國芝加哥大學和清華大學主辦，清華大學產業發展和環境治理研究中心、芝加哥大學北京中心協辦的“通往清潔環境之路中美環境法、執法與公眾態度之比較”會議在北京召開。據了解，該會議是對今年3月4日在芝加哥召開的同主題會議的延續和深化。本文主要從環境法執法和監督的歸屬權、地方和中央的關系，以及如何解決環境法執法缺口問題這三個方面介紹美國如何應對環境問題。
中央集權并不意味地方無法作為
世界衛生組織曾估計，每年約有200多萬人因吸入室內和室外空氣污染中的細小微粒而死亡，疾病和死亡引起的社會動蕩也會使社會發展速度放緩。上世紀60年代，美國環境污染問題也非常嚴重，當時美國采取的辦法就是，建立一個環境治理框架，執法權集中在聯邦政府，并由它制定基本法規和目標。
美國馬里蘭大學法學院教授、環境法項目主任RobertPercival在會上表示，把環境治理的權力集中到中央有三個理由：第一，地方政府為發展經濟需要招商引資，會放松對環境的治理;第二，治理環境問題需要通過收集大量數據制定目標，然而實際上，地方環保署在這方面能動力是比較遲緩的;第三，規模效應更明顯，即權力集中在美國環保署后，貫徹政策會更加高效。
“但是吸引投資并不一定就要放松對環境治理的監管。”Robert說道，“和一些州政府官員聊天時，他們表示地方環保局會參與聯邦政府的執法行動，有些還會制定跨區域環保政策(類似中國的京津冀協同發展模式)。當聯邦政府出現爭議時，有些州政府對環境問題的治理還會走在前面。”
Robert認為，盡管美國環保署的權力很大，但由于兩黨政治博弈會導致大量新技術新政策無法順利推進，這時一些地方州政府可能就會無視聯邦政府的猶豫不決，制定出更加有效的管理辦法。例如近日關于水利壓力技術就存在爭議，據了解美國一些州政府就應對該問題作出回應：其中一部分州政府制定了水污染管理辦法，還有一些州政府規定了頁巖油與當地可再生能源在能源消耗的占比目標，更有一些地區直接禁止了用該技術采集石油。“在聯邦政府的統籌管理下，地方政府出現競爭，這種攀比競爭不一定會越比越差。”Robert說道。
環保法執行重心應在基層
今年2月10日，美國聯邦最高法院作出裁定暫緩執行奧巴馬政府推出的《清潔電力計劃》。導致該事件發生的原因是，一些州政府認為美國環保署制定的《清潔電力計劃》超出了它管轄范圍，不具備法律效力。據了解，提起上訴的這些地區主要是化石燃料生產和消費較高的州。然而令人驚訝的是當最高法院作出該決定后，不少州政府(例如加州、紐約州等)反而跳出來稱，他們不會被聯邦政府影響，會加快減排腳步，加大能源轉型力度。那么美國在環境治理問題中，地方和中央間的關系到底是什么情況呢?
“加州在空氣污染治理方面走在了聯邦政府前面，他們對有毒或者有害的化學品的監管實際上比聯邦政府的標準更嚴格。”Robert說道。前不久，圣地亞哥市市長KevinFaulconer也發表演講表示，無論美國總統大選的結果如何，無論最終聯邦最高法院判定《清潔電力計劃》是否合法，他都將繼續督促圣地亞哥發展清潔能源，并立志實現100%可再生能源發電。
相比美國聯邦與州政府間的關系，我國也存在省市與中央管理權力交織的問題，并且情況更為復雜。參加會議的一些中國專家對于我國目前推行的環境監測垂直管理制度改革進行了分析，認為地方政府作為當地經濟發展和環境保護的核心，是負責環境問題的主體，其組織和領導權力不能削弱。此外專家還認為，環保法執行的重心應該在基層，而評估環境保護成效的數據采集工作需由省級部門來完成。
創新解決環保問題
法律與現實是存在差距的，如何把法律轉變成現實(特別是在執法經費不足的情況下)，是人們一直在思考的事情。很多時候，執行環境保護法案時，由于各種原因可能會因為被執法對象不配合，或者是配合的不到位，導致最后執行失敗。但美國加州大學伯克利分校法學院DanielFarber教授認為，政府機構和執法部門可以通過創新解決環保問題。
與我國情況類似，美國也是二氧化碳排放大國，其煤炭在能源消費中占比也非常高，因此在執行減排行動時，也非常困難，且爭議很大。DanielFarber認為與其直接停止那些負面行為(例如關閉燃煤電廠)，不如利用其他環保行為清理污染，例如利用懲罰環境污染征收的資金做研究開發更加環境友好的項目。“很多時候法律可能都無法得到充分地執行，有些人會逃避懲罰，但利用創新靈活地解決問題，同時把執行成本最小化，會更有利于法律與現實接軌。”Daniel Farber說道。
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