深化電力體制改革是事關(guān)我國(guó)能源安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。為推進(jìn)落實(shí)國(guó)家“能源革命”的戰(zhàn)略構(gòu)想，自今年3月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱9號(hào)文件）發(fā)布以來，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局等部門加快推進(jìn)配套文件的研究制定，在先期出臺(tái)《關(guān)于改善電力運(yùn)行調(diào)節(jié)促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于完善電力應(yīng)急機(jī)制做好電力需求側(cè)管理城市綜合試點(diǎn)的通知》、《關(guān)于貫徹中發(fā)〔2015〕9號(hào)文件精神 加快推進(jìn)輸配電價(jià)改革的通知》等配套文件的基礎(chǔ)上，近日公布了6個(gè)電力體制改革核心配套文件。6個(gè)配套文件從輸配電價(jià)改革、電力市場(chǎng)建設(shè)、電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行、有序放開發(fā)用電計(jì)劃、售電側(cè)改革、燃煤自備電廠規(guī)范管理等方面貫徹落實(shí)9號(hào)文件精神，將改革要求與可操作性結(jié)合起來，對(duì)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，推進(jìn)建立新型電力治理體系具有重要意義。6個(gè)配套文件的亮點(diǎn)主要體現(xiàn)在：
一、試點(diǎn)先行與過渡時(shí)期政策相結(jié)合，有利于改革平穩(wěn)推進(jìn)
電力體制改革涉及的問題十分復(fù)雜，歷史遺留問題很多，各地情況千差萬(wàn)別，本輪電改配套文件通過試點(diǎn)先行與過渡時(shí)期政策相結(jié)合的方式，體現(xiàn)了穩(wěn)妥有序推進(jìn)改革的原則。一是關(guān)于輸配電價(jià)改革，在深圳市、內(nèi)蒙古西部率先試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將安徽、湖北、寧夏、云南、貴州省（區(qū)）列入試點(diǎn)范圍，邊實(shí)踐、邊探索、邊積累經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，覆蓋全國(guó)，同時(shí)，給各非試點(diǎn)省（市、區(qū)）一個(gè)準(zhǔn)備期和消化期，為后續(xù)改革做鋪墊。同時(shí)，明確了過渡時(shí)期電力直接交易的輸配電價(jià)政策，各地可根據(jù)實(shí)際情況選擇核定的輸配電價(jià)交易，或者在電網(wǎng)盈利模式不變的基礎(chǔ)上充分釋放改革紅利。二是關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)，明確提出“選擇具備條件地區(qū)開展試點(diǎn)”。過渡時(shí)期非試點(diǎn)地區(qū)按照現(xiàn)行政策開展市場(chǎng)化交易，試點(diǎn)地區(qū)可另行制定發(fā)用電計(jì)劃的路徑。三是關(guān)于組建相對(duì)獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)，也采取了試點(diǎn)先行的方式，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)提出了2015年底前提交“交易機(jī)構(gòu)組建方案和章程”的明確要求。四是關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革，明確提出了“分步推進(jìn)”的方針。對(duì)輸配電價(jià)改革較快的地區(qū)，鼓勵(lì)社會(huì)資本組建售電公司的試點(diǎn)，在未完成輸配電價(jià)核定的地區(qū)，通過電網(wǎng)購(gòu)銷差價(jià)不變的方式開展用戶直接交易。一段過渡期之后，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)放開所有售電業(yè)務(wù)。
二、市場(chǎng)機(jī)制與政府監(jiān)管相結(jié)合，有利于進(jìn)一步理順“兩只手”的關(guān)系
本輪電改配套方案的特點(diǎn)之一是推動(dòng)市場(chǎng)化改革和加強(qiáng)政府監(jiān)管并重，有利于促進(jìn)市場(chǎng)在能源資源優(yōu)化配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。一是推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)一方面要“引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，打破市場(chǎng)壁壘，無歧視開放電網(wǎng)”。另一方面通過信用體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門對(duì)電力市場(chǎng)主體的監(jiān)督，建立黑名單制度，對(duì)失信行為進(jìn)行懲戒。二是組建電力交易機(jī)構(gòu)一方面將交易業(yè)務(wù)從電網(wǎng)企業(yè)中剝離，促進(jìn)電力交易服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，另一方面，明確了國(guó)家能源局和省級(jí)政府的共同監(jiān)管責(zé)任，并通過外部審計(jì)和第三方評(píng)估的方式加強(qiáng)對(duì)交易機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。三是向社會(huì)資本放開售電業(yè)務(wù)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同時(shí)，將售電企業(yè)納入“信用中國(guó)”國(guó)家信用系統(tǒng)，加強(qiáng)監(jiān)管及風(fēng)險(xiǎn)防范。四是燃煤自備電廠自發(fā)自用以外電量可與售電主體、電力用戶直接交易，或通過交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易，可平等參與市場(chǎng)購(gòu)電，進(jìn)一步放寬了自備電廠的自主權(quán)。同時(shí)，明確各省級(jí)發(fā)改（能源）、經(jīng)信（工信）、價(jià)格、環(huán)保等相關(guān)部門以及國(guó)家能源局派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)開展組織協(xié)調(diào)、專項(xiàng)監(jiān)管、項(xiàng)目管理、運(yùn)行改造、規(guī)費(fèi)征收等監(jiān)管責(zé)任。
由于我國(guó)電力市場(chǎng)本身存在的固有市場(chǎng)缺陷，以及長(zhǎng)期以行政管理為主的模式，當(dāng)前放開售電和發(fā)電市場(chǎng)必然對(duì)政府監(jiān)管提出了更高的要求。因此，如何提高電力市場(chǎng)監(jiān)管能力是電改的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。
三、“放開兩頭”與“管住中間”相結(jié)合，建立新型電力體制框架
在電力系統(tǒng)的發(fā)、輸、配、售四個(gè)環(huán)節(jié)中，9號(hào)文件出臺(tái)前除發(fā)電側(cè)部分實(shí)現(xiàn)多元競(jìng)爭(zhēng)外，產(chǎn)業(yè)鏈其他環(huán)節(jié)由電網(wǎng)企業(yè)壟斷，以購(gòu)銷差價(jià)為盈利模式。本輪配套文件進(jìn)一步明確了“放開兩頭，管住中間”的體制框架，電力市場(chǎng)主體包括發(fā)電企業(yè)、供電企業(yè)、售電企業(yè)和電力用戶四種類型。配套文件中“放開兩頭”主要體現(xiàn)在符合條件的發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)和用戶可以自愿參與直接交易，由市場(chǎng)決定交易量和交易價(jià)格。“管住中間”主要體現(xiàn)在重新定義了電網(wǎng)企業(yè)的職能，即擁有輸電網(wǎng)、配電運(yùn)營(yíng)權(quán)，承擔(dān)保底供電服務(wù)的企業(yè)，按照政府規(guī)定收取服務(wù)費(fèi)，使電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式由購(gòu)銷差價(jià)改為“準(zhǔn)許成本加合理收益”模式。售電側(cè)改革將釋放巨大的市場(chǎng)空間，備受關(guān)注的《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》還對(duì)售電市場(chǎng)主體及其準(zhǔn)入與退出條件、交易方式等進(jìn)行了說明。
四、保障性與限制性措施相結(jié)合，防止出現(xiàn)市場(chǎng)失靈問題
配套文件通過保障性和限制性措施相結(jié)合的方式引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展方向，防止出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”問題。一方面，通過交叉補(bǔ)貼改革保障居民、農(nóng)業(yè)等電價(jià)在合理區(qū)間；規(guī)劃內(nèi)可再生能源進(jìn)入市場(chǎng)可獲得政府補(bǔ)貼；通過優(yōu)先發(fā)購(gòu)電制度保障公益性、調(diào)節(jié)性和清潔能源發(fā)用電。另一方面，配套文件明確提出一些限制性措施，比如，政府保留必要的公益性、調(diào)節(jié)性發(fā)用電計(jì)劃；同一地域內(nèi)不重復(fù)設(shè)置現(xiàn)貨交易的電力市場(chǎng)；在電力市場(chǎng)出現(xiàn)重大自然災(zāi)害或突發(fā)事件等狀態(tài)時(shí)，政府將發(fā)揮積極作用，果斷采取相應(yīng)的應(yīng)急管理措施。配電業(yè)務(wù)向社會(huì)資本放開的是增量部分。保障性和限制性措施相結(jié)合，促進(jìn)市場(chǎng)在能源資源配置中發(fā)揮決定性作用的同時(shí)，在涉及重要共用、公益、環(huán)保、應(yīng)急等情況下更好發(fā)揮政府作用。
隨著電改步伐推向縱深，仍有一些懸而未決的問題需要繼續(xù)推進(jìn)。例如，在輸配電價(jià)測(cè)算工作中如何核定電網(wǎng)的有效資產(chǎn)？交叉補(bǔ)貼的資金來源和實(shí)施模式是什么？如何保證電力交易機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立？如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家電力規(guī)劃與地方電力規(guī)劃的有效銜接？以及加快貫徹落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)的修訂工作等。今年9月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，在我國(guó)電力行業(yè)，發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)絕大多數(shù)屬于國(guó)有企業(yè)。當(dāng)前，正是電力體制改革和國(guó)企改革深度融合的良好時(shí)機(jī)。正如習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，“改革只有進(jìn)行時(shí)沒有完成時(shí)”，我國(guó)電力體制改革仍在路上，持續(xù)改革而非冒進(jìn)正是在目前形勢(shì)下推進(jìn)電力體制改革的最佳方案。
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