日前，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營發(fā)展論壇，國家愛發(fā)改委法規(guī)司張治峰介紹了特許經(jīng)營立法的有關(guān)情況。張治峰表示，將對(duì)PPP進(jìn)行統(tǒng)一立法，并統(tǒng)一到特許經(jīng)營法下。
進(jìn)行統(tǒng)一立法
張治峰指出，為避免加劇政策沖突，包括全國人大代表、地方政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)主體、業(yè)界專家在內(nèi)的社會(huì)各界人士，強(qiáng)烈呼吁同一領(lǐng)域不要搞兩部立法。PPP經(jīng)過反復(fù)實(shí)踐，其適用領(lǐng)域、主要模式逐漸明朗化、具體化。應(yīng)用領(lǐng)域的逐步清晰和趨同，為統(tǒng)一立法創(chuàng)造了必要前提。因此，將對(duì)PPP進(jìn)行統(tǒng)一立法。
對(duì)于能否將PPP領(lǐng)域的立法統(tǒng)一到特許經(jīng)營法下的問題，張治峰表示以特許經(jīng)營來概括各類主要PPP模式是可行的。首先，具有成文法傳統(tǒng)的絕大部分國家、地區(qū)都基于本地實(shí)際確定不同的立法名稱。根據(jù)歐洲PPP中心介紹，大陸法系國家的立法以特許經(jīng)營為主。其次，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)頒布的私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的三個(gè)文件都是以特許經(jīng)營為脈絡(luò)展開的，歐盟2014年頒布的特許經(jīng)營合同授予程序指令。這些都值得借鑒。其三，特許經(jīng)營立法能保持我國制度和實(shí)踐的延續(xù)性。
理性推進(jìn)特許經(jīng)營
張治峰表示，推行特許經(jīng)營不宜盲目，應(yīng)該在充分比較、深入分析后審慎決策。對(duì)此，張治峰指出立法擬從適用領(lǐng)域、項(xiàng)目范圍、判斷標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)方面加以解決。
明確適用領(lǐng)域。根據(jù)亞行PPP手冊(cè)，全球范圍內(nèi)已有16個(gè)領(lǐng)域采用了PPP模式。考慮到PPP是一個(gè)不斷發(fā)展的概念，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營和公共服務(wù)提供的方式日趨多元，立法在界定調(diào)整對(duì)象時(shí)，既要總結(jié)已有的實(shí)踐領(lǐng)域，也應(yīng)當(dāng)充分考慮適應(yīng)未來發(fā)展需要，以原則規(guī)定和必要列舉的方式明確適用范圍可能更為適宜。
明確項(xiàng)目范圍。在立法規(guī)定的適用領(lǐng)域內(nèi)，并非所有的項(xiàng)目都適宜采用特許經(jīng)營。特許經(jīng)營立法應(yīng)對(duì)適宜采用特許經(jīng)營的項(xiàng)目應(yīng)提出明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，比如風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)清晰，績效監(jiān)管要求明確，以及能顯著降低項(xiàng)目全生命周期成本等，以避免一哄而上。
明確判斷標(biāo)準(zhǔn)。判斷某一協(xié)議是否屬于特許經(jīng)營，可否從長期協(xié)商合作、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和轉(zhuǎn)移、持續(xù)運(yùn)營并提供服務(wù)、基于績效的付費(fèi)等四方面判斷。長期合作關(guān)系不應(yīng)該是人為拉長，而是結(jié)合項(xiàng)目生命周期、投資回收周期實(shí)事求是地確定。特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)分擔(dān)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)，但并不意味著是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本越多越好。
加強(qiáng)投資者權(quán)利保護(hù)
在此前的PPP模式中，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)政府違約、民營企業(yè)與國有企業(yè)之間的公平性等問題，導(dǎo)致投資者的權(quán)利無法得到保障。對(duì)此，張治峰還強(qiáng)調(diào)，PPP立法要注意加強(qiáng)投資者的權(quán)利保護(hù)。
國有企業(yè)問題。對(duì)當(dāng)前社會(huì)各方面反映特許經(jīng)營民企參與度不高問題，張治峰表示，要重視分析制約民間資本進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域的原因，采取相應(yīng)解決辦法。總體上，應(yīng)堅(jiān)持兩個(gè)毫不動(dòng)搖，為各類市場(chǎng)主體包括外資進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
政府違約問題。針對(duì)一些地方政府契約意識(shí)薄弱、任意違約的問題，張治峰表示，至少立法應(yīng)從合同內(nèi)容、豐富救濟(jì)渠道、強(qiáng)化責(zé)任約束三個(gè)方面作出規(guī)定，提供有利于督促政府誠信履約的選項(xiàng)，提高爭(zhēng)議解決的便捷性與公正性，明確政府違約責(zé)任。
應(yīng)否設(shè)立SPV問題。張治峰表示，為實(shí)現(xiàn)真正的項(xiàng)目融資，應(yīng)該在立法上要求特許經(jīng)營權(quán)人設(shè)立SPV。但基于我國實(shí)際特別是金融市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀，設(shè)置SPV是否會(huì)加劇項(xiàng)目融資的困難。對(duì)此，立法需要統(tǒng)籌權(quán)衡，審慎設(shè)計(jì)。
退出機(jī)制問題。張治峰表示，為社會(huì)資本特別是財(cái)務(wù)投資者設(shè)置退出渠道，有利于吸引更多社會(huì)資本參與特許經(jīng)營項(xiàng)目。但立法應(yīng)當(dāng)為退出設(shè)置前置或限制條件，確保特許經(jīng)營的主要或者核心建設(shè)運(yùn)營者不發(fā)生變化，以及項(xiàng)目的運(yùn)營和服務(wù)不會(huì)因?yàn)楣蓶|結(jié)構(gòu)等的變化而受到影響。
降低融資成本問題。張治峰表示，立法將重點(diǎn)在項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)上做出制度安排，盡可能為金融創(chuàng)新掃清制度性障礙，而將融資產(chǎn)品創(chuàng)新交給市場(chǎng)。
金融機(jī)構(gòu)介入權(quán)問題。目前我國金融機(jī)構(gòu)不太關(guān)注介入權(quán)，主要是由于特許經(jīng)營項(xiàng)目經(jīng)常有政府擔(dān)保，已經(jīng)能夠有效保障其權(quán)益，行使介入權(quán)動(dòng)力不足。張治峰表示，為充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方積極性，需要對(duì)介入權(quán)內(nèi)涵、行使的邊界條件等問題作進(jìn)一步研究。
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