基于我國土壤污染的嚴峻形勢，分析了我國土壤修復行業(yè)面臨的主要問題。針對我國土壤修復資金需求量大，資金來源困難、責任界定情況復雜等現狀，探討了“誰污染，誰治理”、“誰使用，誰治理”、“政府出資”、RT、ROT、ROO、TRT等幾種適合我國國情的土壤修復商業(yè)模式。同時，結合我國土壤修復行業(yè)正處于成長期初級階段的現實情況，展望了我國土壤修復行業(yè)的發(fā)展，給出了一些有益建議。
2014年4月17日國家環(huán)境保護部和國土資源部已經發(fā)布《全國土壤污染狀況調查公報》，明確全國土壤總的點位超標率為16.1%、耕地土壤的點位超標率為19.4%、林地和草地土壤的點位超標率分別為10.0%和10.4%。大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治被稱為環(huán)保“三大戰(zhàn)役”。2015年10月舉行的十八屆五中全會明確，國家在“十三五”期間環(huán)保領域仍需打好“三大戰(zhàn)役”。由于土壤污染的“隱蔽性、滯后性、累積性”等特點，結合我國環(huán)保、經濟等總體實際情況，在環(huán)保“三大戰(zhàn)役”中，土壤污染防治是難度最大的“攻堅戰(zhàn)”，也將是耗時最長的“持久戰(zhàn)”。然而，我國土壤修復行業(yè)尚處于起步階段，面臨很多問題。本文將根據相關政策要求，結合我國實際情況，分析我國土壤修復行業(yè)面臨的主要問題，探討適合我國的土壤修復商業(yè)模式，并對該行業(yè)未來幾年的發(fā)展提出建議。
1 我國土壤修復行業(yè)面臨的主要問題
1.1 土壤污染詳細情況有待進一步摸清
目前，雖然《全國土壤污染狀況調查公報》已經發(fā)布，明確全國土壤總的點位超標率為16.1%、耕地土壤的點位超標率為19.4%、林地和草地土壤的點位超標率分別為10.0%和10.4%等土壤的基本污染情況，但是由于全國普查點位密度小，無法進行污染詳查。因此，土壤污染詳細情況仍需進一步摸清，建議國家相關部門盡快開展全國土壤污染詳細調查工作，了解我國土壤污染變化趨勢、污染類型、污染程度和區(qū)域分布，包括典型地塊及其周邊土壤污染情況，建立全國土壤樣品庫和調查數據庫。
1.2 土壤污染防治政策、法規(guī)、標準亟待完善
目前，我國缺少關于土壤污染和防治的專門法律法規(guī)。我國現行的法律法規(guī)中，只提出原則性規(guī)定，包括防治土壤污染、推廣植物病蟲害的綜合防治、水土保持、合理使用化肥、農藥等。雖然《土壤環(huán)境保護法》草案已經初步形成，與土壤污染防治關系較為密切，但是其出臺尚待時日。因此，在依法治國的大背景下，加快推進土壤環(huán)境保護立法進程仍是當務之急。
同時，現行技術政策、標準缺乏基礎依據。盡管相關部門出臺了一些文件和標準，包括《場地環(huán)境調查技術導則》等5個導則及《工業(yè)企業(yè)場地環(huán)境調查評估與修復工作指南(試行)》等指南，但是，基于目前我國土壤污染的嚴峻形勢及復雜程度，距離科學合理地提供符合各地實際情況、有針對性、具有可操作性的技術政策、標準規(guī)范尚存差距。我國尚未形成系統(tǒng)有效的法律法規(guī)與管理體系、標準體系、監(jiān)測監(jiān)控體系等土壤污染綜合防治體系。
1.3 土壤污染防治與修復技術研發(fā)基礎薄弱
土壤污染修復技術涉及多個學科領域，技術復雜，門類眾多。相較國外發(fā)達國家，我國土壤修復起步較晚，研究基礎薄弱，真正經濟可行的技術路線較少。同時，我國污染土壤修復技術種類較少，修復技術缺乏針對性、適用性和整體性，且大多停留在實驗研究階段，工程應用較少。雖然國家層面已于2014年發(fā)布了《污染場地修復技術目錄(第一批)》、2015年發(fā)布了《污染場地修復技術篩選指南》(CAEPI 1-2015)，但是仍然比較粗略，我國仍然缺乏詳細有效的技術篩選體系，缺乏對研發(fā)的支持和引導。
1.4 土壤污染修復設備化、規(guī)模化、產業(yè)化研究滯后
我國在污染土壤及場地修復技術研發(fā)方面比發(fā)達國家落后近20年，修復技術、裝備及規(guī)模化應用上還存在較大差距，關鍵修復裝備嚴重不足，很多關鍵設備和修復藥劑依賴進口，從而制約了技術的規(guī)模化應用和產業(yè)化發(fā)展。具體來講，快速檢測方面，污染現場的便攜式快速檢測儀器主要依賴進口，國產儀器的精度、適用性及可靠性有待提高;關鍵裝備方面，支持快速修復的自主研發(fā)設備剛剛開始;工程應用方面，缺乏規(guī)模化應用及產業(yè)化運作的技術支撐。
1.5 土壤污染防治與修復資金籌集困難
土壤污染防治資金籌集困難。由于土壤污染防治法律法規(guī)體系尚不健全，因此土壤污染的法律責任主體、污染者應承擔的法律責任和義務等問題缺乏明確的界定，而土壤修復資金需求量大，防治資金短缺是土壤污染防治中的一大難點。首先，土壤污染的責任主體不明確，由于歷史原因，我國土壤污染主體大多是各類國有工廠，經過多輪的改制重組，產權關系、債權債務、工農關系等歷史問題十分復雜，搬遷及治理費用較高，就業(yè)安置補償難度很大，難以用傳統(tǒng)的“誰污染，誰治理”的原則去追究責任人;即便產權明晰的，也很難有能力再去支付高額的土壤修復費用。目前少數比較成熟的商業(yè)化項目，主要依托于房地產，由房地產開發(fā)商出資，最終由購房者買單。其次，大面積的農田土壤污染修復費用極大，但目前缺乏責任人，目前農田污染的修復費用大部分由政府承擔。
1.6 土壤污染治理管理體制機制不完善
當前，土壤污染治理的行政管理體制機制尚不完善，體制功能發(fā)揮受到嚴重限制。土壤環(huán)境管理涉及的部門眾多，監(jiān)管職權分散，國土、環(huán)保、農業(yè)等部門之間的協(xié)調聯動缺乏制度保障和約束機制。監(jiān)督機制缺失，對污染者懲治手段乏力。因此，需采取行之有效的措施，改革與創(chuàng)新土壤污染治理管理體制機制，明確環(huán)保、國土、工信、住建、農業(yè)等部門之間的職責分工，建立協(xié)同行政管理機制。
2 我國污染土壤修復商業(yè)模式建議
2.1 第三方治理和PPP模式
2015年1月，國務院辦公廳印發(fā)的《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》指出，環(huán)境污染第三方治理是推進環(huán)保設施建設和運營專業(yè)化、產業(yè)化的重要途徑，是促進環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的有效措施。政府、企業(yè)對環(huán)保的關注重點從投資規(guī)模向治理結果轉變，從治理主體向從環(huán)保企業(yè)購買服務方向轉變。
依據第三方治理原則，污染企業(yè)對于產生的污染，從自主治理向委托第三方(環(huán)保企業(yè))治理轉變。污染企業(yè)向環(huán)保企業(yè)支付治理服務費，環(huán)保企業(yè)承擔環(huán)境治理風險。
PPP(Public-Private-Partnership)，即公私合作模式，是一種可用于土壤修復的項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與污染土壤修復。從政府自主運營轉變?yōu)榄h(huán)保企業(yè)運營，政府向環(huán)保企業(yè)購買土壤修復環(huán)保服務。環(huán)保企業(yè)和政府的關系，不再是財政補貼的關系，而是商業(yè)合同的關系。對于政府，減少負債壓力，降低非專業(yè)化運營帶來的低效率，分擔環(huán)保治理風險;對于環(huán)保企業(yè)，獲取更多市場份額，承擔環(huán)保治理風險。
政府、工業(yè)企業(yè)、環(huán)保企業(yè)都有推進PPP、第三方治理的動力。PPP和第三方治理可有效化解政府和企業(yè)的負債壓力、環(huán)保壓力。環(huán)保企業(yè)獲取更多的土壤修復市場份額，提升土壤修復產業(yè)規(guī)模，同時承擔土壤污染修復治理風險。擁有經驗的土壤修復環(huán)保企業(yè)更具競爭優(yōu)勢。
2.2 幾種土壤修復商業(yè)模式建議
土壤修復資金需求量大，而目前國內土壤修復行業(yè)發(fā)展尚處于初級階段，商業(yè)模式不清晰一直是困擾國內土壤修復市場發(fā)展的最大問題之一。土壤污染特別是場地土壤污染及其治理涉及復雜的社會關系如圖1所示，多方利益主體的存在使得責任主體難以確認，造成污染責任的相互推諉，污染問題遲遲難以解決。市場失靈，收益主體抽象，價值以及污染對資產的影響也無法評估，資金籌措機制亟待完善。
根據我國的污染場地現狀，結合我國國情，積極探索形成適宜的、可持續(xù)的土壤修復商業(yè)模式，建立多渠道的資金籌集機制，跳出就修復產業(yè)論修復產業(yè)的局限，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，引入社會資本，形成污染企業(yè)、受益者為主體，政府、社會等為輔助的多元化的場地修復資金來源，使土壤修復走向可持續(xù)發(fā)展。參考國外發(fā)達國家的土壤修復技術研究和產業(yè)發(fā)展經驗[15,16]，結合我國國情及現階段有限的修復治理工程經驗，給出幾種土壤修復商業(yè)模式建議，具體如下：
1) “誰污染，誰治理”模式：對于污染責任主體明確的污染場地，可采用此模式。此模式由污染責任主體籌措或主要承擔污染場地土壤修復工程費用，通過具有相應資質的專業(yè)工程公司實施修復治理，政府相關職能部門監(jiān)督、驗收。
2) “誰使用，誰治理”模式：對于污染責任主體不明確，具有一定的高值化潛力的污染場地，可采用此模式。此模式由污染場地的開發(fā)使用者籌措或主要承擔污染場地土壤修復工程費用，通過具有相應資質的專業(yè)工程公司實施修復治理，政府相關職能部門監(jiān)督、驗收。
3) “政府出資”模式：對于污染責任主體不明確，修復后作為公益用途的污染場地，可采用此模式。此模式由所在地區(qū)的政府負責籌措或主要承擔污染場地土壤修復工程費用，通過具有相應資質的專業(yè)工程公司實施修復治理，政府相關職能部門監(jiān)督、驗收。
4) RT(Remedy-Transfer)模式：即墊資修復模式。由污染場地所有者授權具有相應資質的專業(yè)工程公司實施修復治理，政府相關職能部門監(jiān)督、驗收;修復治理費用由專業(yè)工程公司先行墊付，達到污染場地所有者規(guī)定的土地使用質量要求后，污染場地所有者按修復合同約定價格及支付條件履約。
5) ROT(Remedy-Operate-Transfer)模式：即“修復-開發(fā)-移交”模式。經污染場地所有者或政府相關部門委托，由具備相應資質的專業(yè)修復公司來承擔該項目的投資、融資、實施修復治理，經驗收合格后，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內進行場地開發(fā)再利用，并準許其通過向用戶收取費用以清償貸款，回收投資并賺取利潤。在整個過程中，政府具有監(jiān)督權、調控權，特許期滿，簽約方的專業(yè)修復公司將該場地及建成的設施無償或有償移交給場地原來的所有者或相關部門。
6) ROO(Remedy-Operate-Own)模式：即“修復-開發(fā)-擁有”模式。對于難以找到責任主體的污染場地，污染場地所有者或政府相關部門與專業(yè)修復公司簽訂特許權協(xié)議，授予專業(yè)修復公司來承擔場地修復的投資、融資，并實施修復，經驗收合格后，進行場地開發(fā)再利用，回收投資，賺取利潤。與ROT模式不同，專業(yè)修復公司無需將該場地移交給原來的所有者或政府相關部門，有權不受任何時間限制地擁有并經營場地開發(fā)再利用的項目設施和收益。
7) TRT(Transfer-Remedy-Transfer)模式：即“受讓-修復-轉讓”模式。污染場地所有者或政府相關部門委托具備相應資質的專業(yè)修復公司進行污染場地的修復治理，由專業(yè)修復公司承擔修復的投融資成本，修復完成經驗收合格后，專業(yè)修復公司將該場地轉讓，回收投資，賺取利潤。
上述多種模式都體現了“第三方治理”和PPP模式的理念，是第三方治理和PPP模式在土壤修復領域的具體表現形式。
3 我國土壤修復工作展望
我國土壤修復行業(yè)正處于成長期初級階段。根據行業(yè)生命周期理論(Industry Life Cycle)，行業(yè)的生命發(fā)展周期主要包括五個發(fā)展階段：研發(fā)期，導入期，成長期，成熟期，衰退期，如圖2所示。目前我國土壤修復行業(yè)正處于成長期初級階段，未來10年將迎來我國土壤修復行業(yè)的快速發(fā)展。隨著相關制度的日趨完善，法律法規(guī)的更加細化和可執(zhí)行性加強，土壤修復產業(yè)將從房地產開發(fā)驅動階段逐漸向法律驅動或政府引導為主的階段過渡。到2020年后，可能會進入一個意識驅動為主的時代。
《土壤環(huán)境保護和污染治理行動計劃》即將出臺。被稱為“土十條”的《土壤環(huán)境保護和污染治理行動計劃》已由環(huán)保部提交至國務院審核，預計2016年將會出臺。按照國務院要求，即將出臺的“土十條”中，會包括劃定重金屬嚴重污染的區(qū)域、投入治理資金的數量、治理的具體措施等多項內容。作為土壤管理和綜合防治的一個重要規(guī)劃，將會制定治理我國土壤污染具體“時間表”，總體上把土壤污染分為農業(yè)用地和建設用地，分類進行監(jiān)管治理和保護，對于土壤污染治理責任和任務也將逐級分配到地方政府和企業(yè)，爭取到2020年土壤惡化情況得到遏制。“土十條”發(fā)布之后將會帶動的投資預計達數萬億元，市場規(guī)模巨大。
我國應學習基于風險評估和優(yōu)先排序的污染土地管理國際經驗。在設定修復目標方面，要防止過度修復，避免在有限的場地上花費了太多的資金和努力，使社會付出高昂的代價。修復目標值取決于污染土地帶給社會和環(huán)境的風險水平，應建立適當的考慮未來土地利用和土地特點的土壤修復目標，應采用基于風險的管理體系，這種修復體系通常比徹底的修復要工作量小，而且會顯著地節(jié)約修復費用。另外，目前我國污染場地面積大數量多，而修復資金有限，因此場地修復的優(yōu)先次序尤為重要。一些發(fā)達國家實行污染土地風險等級評估和國家優(yōu)先場地名單，對污染土地進行風險等級劃分，從而確定修復的優(yōu)先次序。場地經過污染調查與評估，在保證人體健康、環(huán)境安全的前提下，修復基金將被優(yōu)先分配給社會和環(huán)境危害最嚴重的場地。我國應結合本國土壤污染實際情況，建立基于風險評估和優(yōu)先排序的污染土地管理體系。
加快推進污染土壤修復技術、設備、藥劑材料的國產化。在借鑒國際先進技術和成功經驗的基礎上，要著重推進技術、設備、藥劑材料的國產化。國際上，污染土壤修復技術體系基本形成，雖然我國可以通過引進、吸收、消化、再創(chuàng)新來發(fā)展土壤修復技術，但是國內的土壤類型、條件和場地污染的特殊性決定了需要發(fā)展更多的、具有自主知識產權并適合國情的實用性修復技術與設備，以推動土壤環(huán)境修復技術的市場化和產業(yè)化發(fā)展，降低修復成本。
加快推進我國土壤修復與互聯網的融合。“互聯網+”是創(chuàng)新2.0下的互聯網發(fā)展新形態(tài)、新業(yè)態(tài)，是知識社會創(chuàng)新2.0推動下的互聯網形態(tài)演進及其催生的經濟社會發(fā)展新形態(tài)。它代表一種先進的生產力，推動經濟形態(tài)不斷的發(fā)生演變。土壤修復應同其它傳統(tǒng)行業(yè)一樣，借助互聯網平臺，結合智能監(jiān)測網絡，推進我國土壤修復的進展，從而帶動土壤修復的生命力，實施“凈土”戰(zhàn)略，保障人類的食物安全和身體健康，還大地生機盎然。
4 結 語
我國土壤污染形勢嚴峻，土壤修復行業(yè)正處于成長期初級階段，面臨很多問題，各地土壤污染詳細情況有待進一步摸清，土壤污染防治政策、法規(guī)、標準亟待完善，土壤污染防治與修復技術研發(fā)基礎薄弱，修復設備化、規(guī)模化、產業(yè)化研究滯后，土壤污染防治與修復涉及社會關系復雜，資金籌集困難，土壤污染治理管理體制機制尚不完善。但是，國家對土壤環(huán)境日益重視，《土壤環(huán)境保護和污染治理行動計劃》即將出臺，建議以“誰污染，誰治理”、“誰使用，誰治理”、“政府出資”、RT、ROT、ROO、TRT等商業(yè)模式，基于風險評估和優(yōu)先排序的污染土地管理原則，加快推進污染土壤修復技術、設備、藥劑材料的國產化，推動土壤修復與互聯網的融合，促進我國土壤修復健康、快速發(fā)展。
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