中國政府已經明確了到2020年實現超過2億千瓦風電裝機的目標，而現階段煤電仍具有優先發電地位。簡政放權之后，地方政府對決定一個省級區域的電源結構與各種機組的發電市場份額具有重要，甚至是決定性作用。面對風電與煤電之爭，地方政府應如何權衡與抉擇呢?
中國政府已經確定，到2020年實現超過2億千瓦風電裝機，并有效解決棄風限電問題的目標。現存的體制機制與政策環境仍存在很多障礙因素，不利于可再生能源高效發展與目標實現。在現階段，這突出地表現在新機組建設顯著超前，存在利用率不足與“資產擱置”風險，以及地方政府以“風火置換”、“大用戶直接交易”等名義，縮減已建成風電機組的市場份額問題。煤電仍具有優先發電地位，盡管這與全社會電力成本最小化的目標是沖突的。電力體制改革能否推進到有效落實風電的上網優先權，值得關注。
在2015年電力審批體制改革(“簡政放權”)之后，地方政府對決定一個省級區域的電源結構與各種機組的發電市場份額具有重要，甚至是決定性作用。因此在目前風電與煤電已經在各種意義上開始互相擠出(需求增長、電源份額、投資可得性，甚至土地空間)的背景下，分析地方政府發展各種電源的收益及其差別，以便理解地方政府行為與偏好，進而為實現可再生能源份額有效擴大目標，進行激勵相容的政策設計，是實現能源經濟系統更有效率發展的關鍵。
基于典型風電與煤電項目的財務流分析方法，對所選取的典型東部省份(福建)與典型西部省份(寧夏)，從地方政府財稅收入的視角測算比較兩者的差別及分析各種影響因素(技術特點、優惠政策、產業關聯度)在其中的貢獻。最后，考慮產業間關聯及投資對GDP和就業拉動，對風電與煤電在地方GDP增長與創造就業方面的差別進行了測算。
結果顯示，在目前的體制(特別是稅收分成)、機制(平均計劃小時數)、政策安排(政策性減免等)體系下，煤電單位項目規模大，規模效應是造成風電與煤電兩者稅收創造能力差別的主要因素。就單位萬元投資的稅收創造能力而言，建設期風電年度平均要大于煤電，而對GDP創造及就業拉動，兩者則相差無幾，特別是在產業鏈相對完備的發達地區。而在運行期，就稅收貢獻而言，風電要小于煤電，無論是全壽期平均，還是聚焦在五年內(與一屆/兩屆政府任期一致，是關鍵的決策期)來看。這主要來自于設備(增值稅)抵扣、優惠政策以及是否存在燃料增值稅方面的影響。未來的一些變化可能縮小兩者的差距，使兩者在運行期變得更加可比。
從單位萬元建設投資帶來的稅收而言，風電煤電都在萬元50-70元之間。如果按照年度來算，風電這些稅收的產生通常發生在建設期的1-2年內，而煤電建設期一般更長(2-4年);投資更加密集的風電的建設期總體稅收效應要大于煤電。建設期風電與煤電創造稅收的差別，主要來源于項目的規模差別，煤電項目一般比風電要大得多(容量20倍、投資額10倍以上)。
運行期風電的直接稅收創造要小于煤電，特別是在前5年，由于設備(增值稅)抵扣、彌補虧損的需要，風電稅收幾乎很少。福建案例中，全壽期火電稅收是風電的1.5倍，代表火電與風電間最小的差距。如果存在比較嚴重的棄風限電，比如本研究關注的寧夏自治區那樣，這種差距將更大，火電與風電在單位MW及單位全壽期萬元稅收分別是6倍與10倍的差別量級。對形成創造稅收能力差別有貢獻的重要因素之一，是煤電拉動煤炭消費的相應稅收，它可以解釋兩者全壽期稅收收入差別的一半左右。
未來這種差距有很大的可能趨向減少，在不存在嚴重棄風限電地區，火電與風電之間變得可比。未來，隨著電力市場化改革的推進，火電的年利用小時數很可能進一步下降。如果棄風問題能有所改善(當然，這是不確定性的)，固定標桿電價政策僅此一項就已經能夠對風電提供足夠的發展激勵。基于這一認識，再基于煤電2500小時數/年，及取消風電的“三免三減排”政策，對火電與風電兩者稅收差別的變動進行分析。計算表明：兩者的差距將會很大程度縮小，在福建地區變得可比，而寧夏的差別縮小到3倍。從這個意義上講，解決棄風限電問題同樣是改善風電在地方政府決策權重中的重要籌碼。
超越項目邊界，新建項目對當地產值、GDP與就業的帶動，也是地方政府非常看重的方面。在這方面，就單位萬元投資而言，風電項目的GDP拉動及就業創造效應跟煤電相差無幾，特別是在產業鏈相對完備的發達地區(福建)。煤電在原材料、建筑施工方面的拉動效應很大，但是風電行業對裝備制造業的使用程度更大。盡管從單位萬元投資來看，兩者只有15%-20%的差距，但是從項目建設角度，一個大型火電廠總體拉動的就業人數可能超過1萬人，而風電由于規模較小，在650人左右。這同樣是規模效應的影響。
要基于這些實證的結論給出“好”與“不好”的評價，需要明確的價值標準。并不能說帶來更多稅收就是“好”，反之就“不好”。這方面，需要一個全社會福利最大化的視角，而不是單純的稅收增加角度。當然，地方政府客觀的預算與收入需求也是需要認真考慮的。
從開源、節流、轉變政府職能、消除“投資型”、“公司型”地方政府的視角給出了短期政策與長期機制視角的若干建議。消除煤電偏好，一個角度是彌合風電與煤電的差別，提升風電對地方政府的吸引力。或者通過其他方式彌補支持風電帶來的稅收損失。另外一個角度，是從全社會的視角，將地方政府從決定電源結構的角色中撤出。短期而言，風電棄風程度的改善是微觀產業層面的關鍵因素。此外，還存在諸如抑制煤電的發展激勵(最新出臺的取消計劃電量基本實現了這一點)、取消風電的優惠措施、增加地方籌資渠道等措施。從長期機制視角而言，如何能夠改變地方政府的投資偏好、大項目偏好，增加地方政府的稅種，改善央地關系，是一個需要在更大范圍內考慮的問題。
當然，必須指出的是，我國從管理體制來看，中央政府對地方政府具有較大的影響、指揮與控制能力。地方政府面臨中央的任期制考核、各種“一票否決”的壓力(比如節能減排)，以及本地居民的對能源和環境問題的偏好。地方政府的電源結構決策也必然受到各種約束因素的影響。
|
