2017年政府工作報(bào)告指出，要深入推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，建設(shè)既有現(xiàn)代文明、又具田園風(fēng)光的美麗鄉(xiāng)村。根據(jù)《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》，我國僅有60%的建制村生活垃圾得到處理。當(dāng)前，垃圾圍村等現(xiàn)象依然存在，解決農(nóng)村垃圾問題刻不容緩。圍繞這一話題，本報(bào)組織了專題討論，希望引發(fā)思考。
解決農(nóng)村垃圾問題難在哪兒？
一些地區(qū)農(nóng)村環(huán)境得到一定程度改善，但是由于缺乏長效管理機(jī)制，農(nóng)村生活垃圾問題尚未根本解決。
開展農(nóng)村生活垃圾治理，是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的必然要求，是綜合解決農(nóng)村環(huán)境問題的重要方面，是提升農(nóng)民環(huán)境改善獲得感的有效途徑。
自2010年起，環(huán)境保護(hù)部和財(cái)政部開展了包括農(nóng)村生活垃圾治理在內(nèi)的農(nóng)村環(huán)境整治工作，一些地區(qū)農(nóng)村環(huán)境得到一定程度改善。但是由于缺乏長效管理機(jī)制，農(nóng)村生活垃圾問題尚未根本解決。主要問題有：
缺機(jī)構(gòu)。目前我國城市生活垃圾管理主要由城市管理局或市容管理局等部門進(jìn)行，這些部門明確的管轄范圍為城市建成區(qū)，農(nóng)村未納入其管理范圍內(nèi)，導(dǎo)致農(nóng)村生活垃圾沒有專門的職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。
缺設(shè)施。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，很多地方尚未建設(shè)垃圾收集設(shè)施。垃圾處置場所建設(shè)也比較滯后，對新增農(nóng)村生活垃圾接納能力不足。一些地方設(shè)施建成也無法有效使用，不符合農(nóng)村實(shí)際及環(huán)保要求。一些農(nóng)村在技術(shù)上直接參考城市處置模式，缺乏堆肥等資源化利用設(shè)施。
缺隊(duì)伍。一些地方受到客觀條件限制，尚未建立制度化保潔隊(duì)伍。部分試點(diǎn)示范地區(qū)農(nóng)村建立了保潔隊(duì)伍，但由于缺乏資金支持和監(jiān)督考核機(jī)制也流于形式。
缺資金。一些地方在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入大量資金后，無力承擔(dān)日常運(yùn)營維護(hù)資金，導(dǎo)致工程往往不能得到長效運(yùn)行，成為“曬太陽工程”。
缺機(jī)制。雖然一些農(nóng)村生活污染治理技術(shù)規(guī)范中提出建立四級管理體系，但多數(shù)地區(qū)農(nóng)村生活垃圾處理尚未納入環(huán)境公共服務(wù)體系。盡管法律規(guī)定了各級政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，但農(nóng)村生活垃圾治理等工作未納入干部考核，缺乏相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。
受到以上幾種因素的制約，農(nóng)村垃圾治理工作目前可謂舉步維艱。筆者建議，推動(dòng)農(nóng)村生活垃圾問題得到真正解決，下一步要在制定規(guī)劃、建立機(jī)制、加大投入、建設(shè)隊(duì)伍、宣傳教育等幾方面下功夫。
環(huán)保部門能做些什么？
要在國家層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建部門各司其職、協(xié)作聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村環(huán)境管理體制和工作機(jī)制，讓各家都種好自家的責(zé)任田。
農(nóng)村生活垃圾問題在很多地區(qū)已經(jīng)引起了相當(dāng)?shù)闹匾暎策M(jìn)行了相應(yīng)的治理，形成了不少經(jīng)驗(yàn)和范例。
值得思考的是，在農(nóng)村生活垃圾尚未得到有效治理的地區(qū)，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)如何結(jié)合自身職能推動(dòng)此項(xiàng)工作，并以此為契機(jī)，有力推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治，為改善農(nóng)村環(huán)境發(fā)揮更大作用。
農(nóng)村生活垃圾與環(huán)保部門通常所監(jiān)管的工業(yè)固體廢物具有顯著差異。工業(yè)固廢的產(chǎn)生者——企業(yè)，完全有經(jīng)濟(jì)和技術(shù)能力獨(dú)立或委托處理固體廢物，相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)也明確了企業(yè)的主體責(zé)任和義務(wù)，所以工業(yè)固廢治理主要依靠環(huán)保部門的嚴(yán)格監(jiān)管和執(zhí)法檢查。而農(nóng)村生活垃圾的產(chǎn)生者——普通村民，顯然不具備獨(dú)立處理生活垃圾的能力，農(nóng)村也不像城市小區(qū)有物業(yè)公司提供垃圾收運(yùn)服務(wù)，況且其經(jīng)濟(jì)水平也決定了難以通過農(nóng)戶繳費(fèi)的方式來購買服務(wù)，監(jiān)管工業(yè)固廢的思路已然失效。
由此可見，治理農(nóng)村生活垃圾最緊迫的不是環(huán)保部門的監(jiān)督管理，而是垃圾主管部門的建設(shè)管理，治本之策在于動(dòng)員相關(guān)職能部門及時(shí)補(bǔ)齊相應(yīng)的公共服務(wù)，并且要有財(cái)政資金兜底，不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。其實(shí)，農(nóng)村環(huán)境綜合整治其他方面例如生活污水處理、飲用水保護(hù)、畜禽養(yǎng)殖污染治理等也存在類似的情況。這些項(xiàng)目只有融入到相應(yīng)主管部門的建設(shè)管理體系之中才能發(fā)揮作用。例如，環(huán)保部門牽頭實(shí)施農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目，推動(dòng)建設(shè)的農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)設(shè)施——垃圾箱、垃圾房、運(yùn)輸車輛等，必須與垃圾主管部門所使用的設(shè)備相配套。收運(yùn)的生活垃圾如何運(yùn)輸、如何處理等事宜也要與主管部門銜接好，使其有序進(jìn)入城鄉(xiāng)生活垃圾管理體系中，最終讓垃圾得到無害化處理。農(nóng)村生活污水處理設(shè)施更需要由一個(gè)主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)，才能避免“曬太陽”。
在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作中，環(huán)保部門去幫別人“耕田”的現(xiàn)象是應(yīng)該避免的。當(dāng)然，這與農(nóng)村環(huán)境多頭管理、職責(zé)不清有關(guān)。我國正在加快推進(jìn)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，提升環(huán)境治理的現(xiàn)代化水平，為進(jìn)一步破解發(fā)展與保護(hù)矛盾、建設(shè)生態(tài)文明提供政策和管理保障。所以，地方環(huán)保部門既要旗幟鮮明地推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境改善，又要努力開拓環(huán)境治理新思路。農(nóng)村環(huán)境問題不缺治理模式和技術(shù)，關(guān)鍵就在于理順管理體制。
筆者建議，要在國家層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建部門各司其職、協(xié)作聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村環(huán)境管理體制和工作機(jī)制，讓各家都種好自家的責(zé)任田。
破解垃圾資源化困局
垃圾資源化的難點(diǎn)在于源頭分揀分類。長期來看，不能依靠行政手段推動(dòng)農(nóng)民參與，主要還是要靠激勵(lì)政策提升農(nóng)民的自覺性和積極性。
除了加大治理力度之外，垃圾減量化、無害化并實(shí)現(xiàn)資源化勢在必行。目前，垃圾資源化雖然取得了不少成績，但也面臨很多挑戰(zhàn)。
政策激勵(lì)推動(dòng)源頭分揀。垃圾資源化的難點(diǎn)在于源頭分揀分類。分揀分類工作做好了，后續(xù)收集、處理、利用就比較容易。但是，垃圾海量存在，涉及千家萬戶，若全由地方政府或社會(huì)組織來推動(dòng)并不現(xiàn)實(shí)。若群眾都能參與其中，就會(huì)起到事半功倍的效果。長期來看，不能依靠行政手段推動(dòng)農(nóng)民參與，主要還是要靠激勵(lì)政策提升農(nóng)民的自覺性和積極性。比如，縣鄉(xiāng)政府可就近建立“垃圾回收兌物（款）超市”，群眾以分揀的垃圾兌換相應(yīng)的生活品或現(xiàn)金；還可嘗試?yán)厥辗e分制，達(dá)到一定積分就贈(zèng)予一定物品。不管采取何種方法，只要釋放垃圾分揀回收的“政策紅利”，就會(huì)讓村民養(yǎng)成垃圾分揀分類的習(xí)慣，逐步把“利益行為”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白栽感袨椤薄?
制度規(guī)范推動(dòng)垃圾收運(yùn)。做好垃圾分揀只是垃圾資源化的第一步，下一步的垃圾收集運(yùn)送是重點(diǎn)環(huán)節(jié)。從一些地方的實(shí)踐來看，如果責(zé)任不清管理不善，就會(huì)造成分揀分類后的垃圾錯(cuò)裝混裝，導(dǎo)致前功盡棄。因此，各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際制定操作性強(qiáng)的管理制度、措施或辦法，確保可利用和不可回收的垃圾分裝分運(yùn)，確保運(yùn)送合同合作單位規(guī)范處置。要建立裝運(yùn)、運(yùn)送詳細(xì)臺(tái)賬，完善相關(guān)手續(xù)。垃圾收集運(yùn)送可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì)組織實(shí)施，也可以采取政府購買服務(wù)的形式，走市場化路子。要杜絕垃圾私自收運(yùn)、擅自處置、違法傾倒等行為。
技術(shù)支撐推動(dòng)綜合利用。垃圾綜合利用是資源化的兜底環(huán)節(jié)，需要政策引領(lǐng)、技術(shù)支撐、市場發(fā)力。地方政府應(yīng)加大政策支持力度，鼓勵(lì)建立垃圾綜合利用企業(yè)，如在企業(yè)用地、行政許可、金融信貸、稅收等方面給予一定扶持。同時(shí)，也要引導(dǎo)鼓勵(lì)科研院所（校），研究推廣垃圾綜合利用新技術(shù)、新成果、新產(chǎn)品。要大力培育垃圾綜合利用產(chǎn)業(yè)市場，用市場之手推動(dòng)垃圾綜合利用產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。
政府管理村民自治相互配合
政府管理和村民自治相互配合，才可能真正解決農(nóng)村垃圾污染問題。就最終垃圾治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而言，二者是互為條件的。
與城市垃圾治理相比，農(nóng)村垃圾治理除了也面臨數(shù)量漸多、分類不充分、處理設(shè)施緊缺等問題之外，在收集環(huán)節(jié)也存在明顯問題，以至于垃圾隨處堆放、焚燒等現(xiàn)象日益增多。
農(nóng)村生活的特點(diǎn)決定了垃圾收集成本高，且由于村組自治組織不完善，政府難以像在城市一樣提供統(tǒng)一的收集、填埋、焚燒等服務(wù)。基于此，農(nóng)村生活垃圾治理需要建立健全政府管理和村民自治兩個(gè)層次的規(guī)則體系，并相互配合共同實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。
在村民自治層次，要完善關(guān)于農(nóng)村垃圾收集的村規(guī)民約。分散居住導(dǎo)致農(nóng)村生活垃圾收集成本較高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的塑料垃圾等也難以收集，而農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政能力相對有限，依靠政府提供公共服務(wù)完成農(nóng)村垃圾收集存在難度。因此，建議通過村民自治途徑，制定農(nóng)村垃圾收集的基本規(guī)則，明確垃圾收集的范圍、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、收集頻次和地點(diǎn)，由農(nóng)村基層組織推動(dòng)施行，農(nóng)村居民相互監(jiān)督。
在政府管理層次，要完善農(nóng)村垃圾集中處置基本制度。農(nóng)村垃圾收集完成后，垃圾集中處置屬于政府應(yīng)該提供的基本公共服務(wù)。政府應(yīng)以規(guī)范性文件的形式明確垃圾集中處置的范圍、措施。對于違反規(guī)定隨意焚燒垃圾的，進(jìn)行管理和處罰。
政府管理和村民自治相互配合，才可能真正解決農(nóng)村垃圾污染問題。就最終垃圾治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而言，二者是互為條件的。沒有農(nóng)村社區(qū)的自覺收集，政府的垃圾處理公共服務(wù)無從開展；沒有政府的垃圾處理服務(wù)，農(nóng)村居民的垃圾收集沒有意義，更可能導(dǎo)致隨意堆放、焚燒等問題。在政府管理和村民自治雙層規(guī)則框架之下，可逐步提高治理目標(biāo)，強(qiáng)化垃圾分類、垃圾減量化和資源化等工作，最終解決農(nóng)村垃圾污染問題。
別讓城市垃圾給農(nóng)村添堵
能不能解決城市垃圾流向農(nóng)村的問題，不是一般的工作方式方法問題，而是衡量一個(gè)地方黨委政府對待農(nóng)民群眾的責(zé)任和態(tài)度的問題。
治理農(nóng)村垃圾污染，不能僅僅把目光盯在農(nóng)村自身，還必須阻斷城市源源不斷流向農(nóng)村地區(qū)的垃圾。
筆者曾經(jīng)分管農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作多年，期間常到農(nóng)村檢查調(diào)研，對廣大農(nóng)村地區(qū)遭城市垃圾侵蝕、污染的問題感觸頗深。比如，有的城鄉(xiāng)接合部幾年之內(nèi)便出現(xiàn)了堆積如山的城市垃圾，有的分布于鄉(xiāng)村的溝渠河塘已逐漸被包括來自城市的垃圾所填平，一些農(nóng)村山區(qū)的溝溝壑壑也成了城市垃圾的天然填埋場。還有個(gè)別無良企業(yè)出于不良動(dòng)機(jī)，將一些危廢垃圾惡意傾倒于農(nóng)村地區(qū)。
城市垃圾大量轉(zhuǎn)移至農(nóng)村地區(qū)的危害是不言而喻的，它直接惡化了廣大農(nóng)民群眾的生存環(huán)境，破壞了原本是綠水青山的自然生態(tài)，甚至污染了農(nóng)村地區(qū)的土壤。社會(huì)上曾流行反映這一問題的順口溜：“你（指城市）污染了我（指農(nóng)村）的田和地，我污染了你的米袋子和菜籃子。”
城市垃圾不斷流向農(nóng)村有客觀和主觀兩方面原因。就客觀方面而言，這些年一些大中城市不斷擴(kuò)張，人口急劇膨脹，各種垃圾的產(chǎn)生量呈幾何級數(shù)增長，但一些地方尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市垃圾處理和消納能力提升的速度滯后于垃圾不斷增加的速度。在一時(shí)還沒有能力建設(shè)新的垃圾處理設(shè)施之前，城市垃圾向農(nóng)村轉(zhuǎn)移似乎成了一些地方化解垃圾增量的不二選擇。再則，相比于城市，農(nóng)村、農(nóng)民還處于相對弱勢的地位，對于來自于城市的垃圾，農(nóng)民更多也只能無奈直至被動(dòng)地接受。
從主觀上講，還是地方各級政府對這一問題重視不夠，尤其是對其造成的嚴(yán)重危害性認(rèn)識(shí)不足，因而缺乏解決問題的責(zé)任感和主動(dòng)性。相關(guān)部門則存在監(jiān)管不到位甚至不作為的問題，導(dǎo)致了問題的加劇。
從根本上講，能不能解決城市垃圾流向農(nóng)村的問題，不是一般的工作方式方法問題，而是衡量一個(gè)地方黨委政府對待農(nóng)民群眾的責(zé)任和態(tài)度的問題。解決這一問題，首要的還是地方各級黨委政府要把這項(xiàng)工作擺上應(yīng)有的位置，真正把事關(guān)億萬農(nóng)民健康的大事放在心上。在實(shí)際工作中，要切實(shí)統(tǒng)籌城市環(huán)保和農(nóng)村環(huán)保這兩者之間的關(guān)系，不能顧此失彼。要加大城市垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，使處理能力的提升與城市垃圾的增量相適應(yīng)，從而在源頭上消除垃圾流向農(nóng)村的隱患。要加強(qiáng)監(jiān)督管理，對惡意傾倒垃圾等行為要進(jìn)行處罰。
將垃圾治理作為督察重點(diǎn)
地方環(huán)保督察要把農(nóng)村垃圾處理問題作為督察重點(diǎn)，圍繞“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，檢查地方黨委政府及相關(guān)部門履職情況，層層傳導(dǎo)壓力，推動(dòng)垃圾處理工作有效開展。
我的家鄉(xiāng)在河北中部，兒時(shí)的農(nóng)村可以說是“采菊東籬下，悠然見南山”的田園風(fēng)光。可近兩年春節(jié)回家，串門去姑舅家拜年，發(fā)現(xiàn)垃圾隨意堆放現(xiàn)象普遍。
這不禁讓我想起上世紀(jì)70年代初的農(nóng)村，家家戶戶建有豬圈。燃燒柴火做飯后的草木灰、田地里的雜草、餐廚垃圾等扔到豬圈里，成為漚糞的原料。生活污水都倒進(jìn)豬圈，是漚糞需要的水分。豬圈里漚的糞是很好的有機(jī)肥，由生產(chǎn)隊(duì)收取，并記工分。農(nóng)作物秸稈主要作為生產(chǎn)隊(duì)飼養(yǎng)牛馬等牲口的飼料，或作為農(nóng)戶的燃料。那時(shí)的農(nóng)村，農(nóng)業(yè)廢棄物及垃圾是可循環(huán)利用的。
鄉(xiāng)親對筆者說了一句話：“現(xiàn)在農(nóng)民可舒服啦，耕種和收割莊稼都機(jī)械化，除草使用除草劑，農(nóng)民不養(yǎng)豬、不漚糞，肥料全部使用化肥。”這讓筆者感觸頗深。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，很多地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化、現(xiàn)代化，化肥、農(nóng)藥使用比較普遍，日常消費(fèi)品也進(jìn)入尋常百姓家，導(dǎo)致生產(chǎn)和生活廢棄物與日俱增，污染農(nóng)村環(huán)境。
目前，很多地方農(nóng)民環(huán)境意識(shí)較淡薄，往往只關(guān)心自己家庭的環(huán)境衛(wèi)生狀況，對公共場所垃圾亂堆亂放等現(xiàn)象并不關(guān)心。農(nóng)民宅院及村落并沒有設(shè)置垃圾箱，也沒有專人負(fù)責(zé)處理垃圾。筆者認(rèn)為，村委會(huì)在農(nóng)村垃圾處理過程中可發(fā)揮重要作用，承擔(dān)管理者的角色。應(yīng)加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)村委會(huì)在垃圾處理方面有所作為。
對此，一方面，要重視和開展農(nóng)村環(huán)境宣教工作，引導(dǎo)農(nóng)民改變落后的生活習(xí)慣，使其積極參與到農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中。另一方面，要強(qiáng)化農(nóng)村的環(huán)保督察。2010年，環(huán)境保護(hù)部下發(fā)了《農(nóng)村生活污染防治技術(shù)政策》，明確地方政府是農(nóng)村生活污染處理處置設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)的責(zé)任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)負(fù)責(zé)農(nóng)村生活污染防治工作的具體組織實(shí)施。
筆者認(rèn)為，地方政府要對農(nóng)村生活垃圾處理問題高度重視，明確農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門的工作職責(zé)。地方環(huán)保督察要把農(nóng)村垃圾處理問題作為督察重點(diǎn)，圍繞“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，檢查地方黨委政府及相關(guān)部門履職情況，層層傳導(dǎo)壓力，推動(dòng)垃圾處理工作有效開展。
|
