中國(guó)電改跌宕曲折，在十余年試錯(cuò)與探索后，新一輪改革經(jīng)各方博弈后即將重啟。這是一場(chǎng)事關(guān)利益分配和秩序重構(gòu)的較量，市場(chǎng)化是改革終極目標(biāo)，電力交易主體應(yīng)該有平等的地位和權(quán)利，自由交易理應(yīng)是電力市場(chǎng)的新常態(tài)，放權(quán)后的政府機(jī)關(guān)應(yīng)提供有效的監(jiān)管服務(wù)，為推動(dòng)改革盡職盡責(zé)。
新一輪電力體制改革在經(jīng)過(guò)多輪討論后，即將啟動(dòng)。根據(jù)最新消息，新一輪電改的總體方案已經(jīng)上報(bào)決策層進(jìn)行研究討論，有望近期公布，配套改革措施亟需出臺(tái)。
目前，在我國(guó)以煤炭、石油、天然氣、電力為主的能源體系中，煤炭?jī)r(jià)格已經(jīng)完全市場(chǎng)化，油氣、電力價(jià)格仍受政府干預(yù)。相比之下，電力體制和電價(jià)改革均滯后，體現(xiàn)在上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)受政府嚴(yán)格控制，競(jìng)爭(zhēng)性的電力交易市場(chǎng)沒(méi)有形成，輸配電價(jià)由購(gòu)銷差價(jià)形成。
今年以來(lái)，在推進(jìn)能源革命的要求下，電力體制改革、電價(jià)改革受到高度重視。今年6月，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組六次會(huì)議提出，抓緊制定電力體制改革方案;11月，深圳輸配電價(jià)開(kāi)始試點(diǎn)，電力體制改革提速。
新一輪電力體制改革將確定怎樣的方向?電網(wǎng)輸配分開(kāi)是否可行?深圳輸配電試點(diǎn)改革是否具備推而廣之的條件?發(fā)電側(cè)、售電側(cè)改革方案應(yīng)該如何設(shè)計(jì)?
記者就上述疑問(wèn)專訪華北電力大學(xué)能源與電力經(jīng)濟(jì)研究咨詢中心主任、發(fā)改委電力體制改革專家咨詢組專家曾鳴。
現(xiàn)階段輸配分開(kāi)值得商榷
上一輪電改始于2002年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《電力體制改革方案》(“5號(hào)文”)提出“政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的改革方案。有消息稱，新電改方案將不涉及“調(diào)度獨(dú)立”和“輸配分開(kāi)”的相關(guān)內(nèi)容，主要圍繞“四放開(kāi)一獨(dú)立”來(lái)進(jìn)行布局，即輸配以外的經(jīng)營(yíng)性電價(jià)放開(kāi)、增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)、售電業(yè)務(wù)放開(kāi)、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計(jì)劃放開(kāi)和交易平臺(tái)相對(duì)獨(dú)立。
從對(duì)電網(wǎng)縱向拆分角度看，新一輪電改的思路正在發(fā)生變化。目前看，電網(wǎng)輸配分開(kāi)是否可行，是否有必要?
曾鳴：在中國(guó)目前的情況下，輸配分開(kāi)沒(méi)有必要。輸電和配電兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)都具有規(guī)模效益和范圍效益特性，一個(gè)區(qū)域應(yīng)該建設(shè)一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，不應(yīng)該建設(shè)多個(gè)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)輸電或者配電。也就是說(shuō)，輸配分開(kāi)了，也不可能直接引入競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，那么為什么要輸配分開(kāi)?
并且，如果輸配分開(kāi)了，會(huì)增加管理協(xié)調(diào)成本(也可以理解為交易成本)，造成電網(wǎng)運(yùn)行安全度降低。輸配分開(kāi)不但不能通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高輸電和配電的經(jīng)濟(jì)效率，而且還會(huì)增加成本和安全隱患。
為什么還有不少人士主張輸配分開(kāi)?我想大致原因如下：
一是很多國(guó)家都是輸配分開(kāi)。其實(shí)，相當(dāng)多的國(guó)家輸配電網(wǎng)之所以處于分開(kāi)狀態(tài)，主要是產(chǎn)權(quán)多元化形成的結(jié)果，或者說(shuō)是電力私有化的結(jié)果。我國(guó)目前不打算對(duì)于電網(wǎng)整體產(chǎn)權(quán)私有化。因此不宜人為地進(jìn)行輸配分開(kāi)。
二是輸配一體化鏈條太長(zhǎng)不太好監(jiān)管。基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，政府監(jiān)管能力，或者稱之為監(jiān)管效能是有可能提高的，可以監(jiān)管好輸配一體化的電網(wǎng)企業(yè)。例如，法國(guó)電力公司長(zhǎng)期被監(jiān)管得很好，很有效率。
三是希望將一個(gè)大電網(wǎng)企業(yè)的利益切割出去一些，即便是壟斷，也不要一家壟斷，利益格局要調(diào)整。但是，一般而言多個(gè)小壟斷對(duì)于社會(huì)總體福利的侵害更大一些。我國(guó)農(nóng)網(wǎng)改造和農(nóng)村電力管理體制改革前后的情況對(duì)比足以說(shuō)明問(wèn)題。
因此，在我國(guó)在現(xiàn)階段輸配分開(kāi)的理由是值得商榷的。
深圳試點(diǎn)難以直接推廣
如何理解新一輪電力改革意見(jiàn)中提出的“四放開(kāi)一獨(dú)立”?
曾鳴：應(yīng)該是“四放開(kāi)、一獨(dú)立、一加強(qiáng)”。“四放開(kāi)”是為了發(fā)電側(cè)和售電側(cè)能夠建立電力市場(chǎng)而提出的，就是要將發(fā)電側(cè)原有的發(fā)電計(jì)劃，發(fā)電廠的上網(wǎng)電價(jià)放開(kāi);售電側(cè)的終端用戶電價(jià)以及用電計(jì)劃放開(kāi)。這樣利于形成發(fā)電用電市場(chǎng)。當(dāng)然，放開(kāi)的是可以進(jìn)入市場(chǎng)的電量和服務(wù)，經(jīng)營(yíng)性之外的電量和服務(wù)不能放開(kāi)。
“一獨(dú)立”是指電力交易業(yè)務(wù)相對(duì)獨(dú)立于原來(lái)的電網(wǎng)企業(yè)，為了更便于政府對(duì)于市場(chǎng)交易的公平性進(jìn)行監(jiān)管;“一加強(qiáng)”是指政府要加強(qiáng)對(duì)于整個(gè)電力行業(yè)的規(guī)劃職能。
關(guān)于加強(qiáng)電力行業(yè)規(guī)劃的問(wèn)題，我個(gè)人認(rèn)為，要重新定位電網(wǎng)企業(yè)的功能，使之在政府授權(quán)下科學(xué)制定和實(shí)施電力行業(yè)規(guī)劃。
此次深圳實(shí)行輸配電價(jià)試點(diǎn)，最大的看點(diǎn)是打破電網(wǎng)依靠買電、賣電獲取購(gòu)銷差價(jià)的盈利模式，電網(wǎng)企業(yè)只收取“過(guò)網(wǎng)費(fèi)”。這種改革的目的也是放開(kāi)發(fā)電和售電環(huán)節(jié)，是否具備推而廣之的條件?
曾鳴：關(guān)鍵是過(guò)網(wǎng)費(fèi)包括什么項(xiàng)目。普遍服務(wù)所需要的補(bǔ)貼如何包括在過(guò)網(wǎng)費(fèi)中(如何核算，如何轉(zhuǎn)移支付以保證兼顧公平與效率)。深圳基本沒(méi)有交叉補(bǔ)貼，深圳用電結(jié)構(gòu)缺乏典型性，深圳發(fā)電側(cè)的情況也與大部分省差異很大，同時(shí)，深圳的電網(wǎng)也不是一個(gè)完整的省級(jí)電網(wǎng)。所以，深圳的試點(diǎn)難以直接推廣。
應(yīng)避免發(fā)電商操縱市場(chǎng)
根據(jù)《深圳市輸配電價(jià)改革試點(diǎn)方案》，在獨(dú)立輸配電價(jià)體系建成后，將積極推進(jìn)發(fā)電側(cè)和銷售側(cè)電價(jià)市場(chǎng)化，鼓勵(lì)放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電力價(jià)格，打破電網(wǎng)壟斷電力銷售的格局。目前，國(guó)內(nèi)雖然有發(fā)電主體，但發(fā)電上網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局沒(méi)有形成。如何促進(jìn)發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)?
曾鳴：目前國(guó)內(nèi)發(fā)電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，很可能會(huì)出現(xiàn)發(fā)電商操縱市場(chǎng)的可能性。因此必須重新組合，盡可能規(guī)避發(fā)電商操縱市場(chǎng)的情況發(fā)生。
我們必須充分認(rèn)識(shí)到，基于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和電力的物理特征，電力市場(chǎng)寡頭特征比任何其他商品市場(chǎng)要突出得多，因此電力市場(chǎng)的某些環(huán)節(jié)經(jīng)濟(jì)效率往往是不理想的，并且價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)要比其他市場(chǎng)大得多。
發(fā)電競(jìng)爭(zhēng)充分后，火電機(jī)組之間，以及各類能源品種(水、火、風(fēng)、光)之間預(yù)計(jì)形成怎樣的競(jìng)合關(guān)系?
曾鳴：關(guān)于各類電源的競(jìng)合問(wèn)題，更是一個(gè)既非常復(fù)雜又必須在市場(chǎng)模式、規(guī)則、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的時(shí)候充分考慮的問(wèn)題。
說(shuō)它復(fù)雜主要體現(xiàn)在各類資源的成本特性、環(huán)境外部性以及對(duì)于電網(wǎng)安全運(yùn)行的影響很不相同，而這些差異又比較難以僅僅通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)來(lái)體現(xiàn)。因此，要想設(shè)計(jì)出一個(gè)合適的市場(chǎng)，以保證這些發(fā)電種類能在一個(gè)平臺(tái)上公平充分競(jìng)爭(zhēng)并且實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使得系統(tǒng)總體效益最大的目標(biāo)是困難的。
說(shuō)它必須則主要體現(xiàn)在，清潔的可再生能源的發(fā)展必須優(yōu)先保證，但是它又不能離開(kāi)傳統(tǒng)發(fā)電所提供的調(diào)峰服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“橫向源源互補(bǔ)，縱向源網(wǎng)荷儲(chǔ)協(xié)調(diào)”是我國(guó)面臨即將到來(lái)的“混合能源時(shí)代”在電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)中必須考慮的重要因素。因此，各種發(fā)電權(quán)交易機(jī)制、需求側(cè)響應(yīng)機(jī)制、輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制等等都必須在電力市場(chǎng)整體設(shè)計(jì)中加以考慮和協(xié)調(diào)，只有這樣，才能夠形成優(yōu)化的競(jìng)合關(guān)系。
售電側(cè)改革在于提高效率
對(duì)于售電側(cè)實(shí)施改革并允許民間資本進(jìn)入是本輪電改新方案的亮點(diǎn)之一。改革目的是形成多買多賣的市場(chǎng)格局，售電側(cè)改革方案應(yīng)該如何設(shè)計(jì)?哪些企業(yè)或機(jī)構(gòu)有機(jī)會(huì)進(jìn)入售電領(lǐng)域?政府應(yīng)該如何配套監(jiān)管?
曾鳴：售電側(cè)電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)的基本原則：一是促進(jìn)用戶不斷提高其用電效率，自覺(jué)優(yōu)化用電模式;二是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)促進(jìn)售電機(jī)構(gòu)為用戶提高用電效率，而不是激勵(lì)售電機(jī)構(gòu)通過(guò)其他的不利于節(jié)能減排、不利于提高用電效率的促銷方式來(lái)增加售電量。因此，必須通過(guò)智能電網(wǎng)技術(shù)來(lái)引入需求側(cè)響應(yīng)，并且對(duì)售電機(jī)構(gòu)提供用電服務(wù)實(shí)行相關(guān)法律約束。
售電機(jī)構(gòu)的盈利模式是：在促進(jìn)用戶用電優(yōu)化、提高用戶用電效率、用戶降低電費(fèi)支出的基礎(chǔ)上獲得更多的用戶。也就是說(shuō)，售電機(jī)構(gòu)要設(shè)法通過(guò)需求側(cè)響應(yīng)使用戶提高用電效率，或者形成平坦化的用電負(fù)荷曲線，在此基礎(chǔ)上，售電機(jī)構(gòu)可以從批發(fā)市場(chǎng)上購(gòu)買較為平坦的用電負(fù)荷，也就是較低電價(jià)的電能，這樣售電機(jī)構(gòu)可以獲利。
什么樣的企業(yè)或者機(jī)構(gòu)能夠進(jìn)入售電領(lǐng)域?主要應(yīng)該是有能力促進(jìn)用戶提高其用電效率，優(yōu)化用電模式的企業(yè)或者機(jī)構(gòu)，并且這些企業(yè)或者機(jī)構(gòu)能夠在市場(chǎng)中通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)提高用戶用電效率或者優(yōu)化用戶用電模式，在此基礎(chǔ)上它們能夠獲利。政府的配套監(jiān)管的重點(diǎn)是供電可靠性、用電效率改善的情況等。
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