2015年PPP代替政府融資平臺，成為基礎設施建設運營的重要融資模式，各級政府推出了海量PPP項目，PPP投資新機會凸顯。在此背景下，PPP投什么、怎么投、何時投，成為各方關注的焦點。本文在回顧2015年國內PPP發展的基礎上，重點分析了2016國內PPP投資的新形勢、新機會，提出了社會資本參與PPP項目投資的對策建議。
改革開放以來，中國城鎮化飛速發展，取得了巨大成就。城鎮常住人口數量由1978年的1.72億人猛增到2014年的7.49億人，城鎮化率由1978年的17.9%上升到2014年的54.8% ，由此帶來了城鎮基礎設施建設巨大的投融資需求，也導致了政府融資平臺債務高企。為有序推進城鎮化建設，規范地方政府融資平臺發展，化解城鎮融資問題，降低基礎設施和公用事業發展的投資建設運營成本，提高公共產品和服務的供給質量，近年來國家在城鎮建設領域的投融資改革力度不斷加大。2013年黨的十八屆三中全會決定明確要求，允許社會資本通過特許經營方式參與基礎設施投資和運營，為城鎮建設領域投融資改革指明了方向。2014年9月國務院印發了《關于加強地方政府性債務管理的意見國發》（〔2014〕43號），修明渠、堵暗門，剝離融資平臺公司政府融資職能，倒逼地方推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP）；2014年11月，國務院印發了《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發[2014]60號），明確要求要建立健全PPP機制，正式拉開了PPP發展的序幕。
2015年國內PPP發展回顧
為落實國務院推進PPP的文件精神，2014年底國家發改委、財政部分別出臺了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）、《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金〔2014〕113號），就PPP的適用范圍、實施主體、聯審機制、部門責任、實施流程等提出了明確的指導意見。實際上，PPP在中國并不是新鮮事物，PPP最主要的形式基礎設施特許經營在國內的實踐探索已有將近30年的歷史，對推進高速公路、隧橋、污水處理、生活垃圾處理等建設運營發揮了積極作用。但受到地方政府融資平臺政策、部分特許經營項目運作不規范等因素影響，近10年來國內PPP發展相對緩慢。
2015年，國內新一輪PPP全面推進。國家部委出臺了一系列政策文件，進一步細化和完善PPP操作規則。各地方政府出臺了PPP實施意見，并公布和推介了大量PPP項目。專業中介機構積極參與PPP的咨詢服務，提供實施方案，協作各級政府發布PPP項目的采購招標信息。社會資本積極參與PPP項目投資建設。總體上看，政策多、項目多、資金多是2015年PPP發展的主要特征。
PPP政策文件密集出臺
2015年，國家部委、各級政府密集出臺了一系列PPP政策文件、部門規章，促進和規范PPP運作。據不完全統計，2014年以來國家部委出臺的與PPP相關的文件多達65份，其中2015年出臺50份，指導和規范全國PPP發展；各省級行政區政府層面出臺的PPP文件66份，落實國家要求和推進本地區PPP工作。總體上看，PPP政策涉及面廣，政策密集度大。
一是出臺行業領域的PPP實施政策。在財政部、國家發改委的文件推動下，相關部委針對水電站、海綿城市、重大水利工程、水污染防治、收費公路、公共租賃住房、投資建設運營、城鎮棚戶區和城鄉危房改造、鐵路、城市停車設施、地下綜合管廊、電動汽車充電基礎設施、醫療設施等領域，分別出臺了行業PPP實施意見，推動上述行業的政府與社會資本合作，吸引社會資本參與這些領域設施的投資建設運營，提高公共產品和服務的供給質量。
二是規范PPP操作。規范操作是PPP成功運作的前提。財政部、國家發改委在2014年政策文件的基礎上，2015年又陸續出臺了一系列政策文件，對PPP項目的推介、PPP項目財政承受能力論證、政府采購信息公開、PPP項目信息平臺管理、物有所值論證等做出了明確規定，進一步細化和規范了PPP的操作規定。國家發改委、財政部等6部門聯合印發了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，將PPP的引導規范由指導性文件上升到部門規章。
三是加大財政金融政策支持。2015年，財稅部門出臺文件，明確將政府付費PPP項目的政府支出納入到地方年度財政預算和中長期財政規劃，并明確地方政府用于PPP項目的付費總額不能超過年度財政總支出的10%，從而穩定社會資本的投資預期，保護投資安全。同時，還出臺了政府投資基金暫行管理辦法、實施PPP項目以獎代補、公共基礎設施項目享受企業所得稅優惠等支持政策，進一步從財政資金支持、稅收優惠等方面支持PPP發展。國家發改委、人民銀行等聯合發文，支持政策性性金融機構PPP項目的貸款最長可達30年，并支持PPP項目發債和設立產業基金等，拓寬PPP的融資渠道。
PPP項目推介力度空前
2015年，國家有關部委加強了PPP項目庫、示范項目建設，地方政府也同步加大了PPP項目推介招商力度，國內PPP項目熱度前所未有。
一是加強示范項目引導。加強PPP示范項目管理，是推廣運用規范PPP模式的重要抓手，旨在形成可復制、可推廣的實施范例，形成一套有效促進PPP規范健康發展的制度體系。經過地方推薦和專家評選，2014年12月，財政部印發了《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》，公布了第一批PPP示范項目30個，總投資規模約1800億元，涉及供水、供暖、環保、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫療、體育等多個領域。2015年9月，財政部印發了《關于公布第二批政府和社會資本合作示范項目的通知》，公布了第二批PPP示范項目206個，總投資金額6589億元。截至2015年底，財政部公布的PPP示范項目236個，總投資約0.84萬億元。
二是建立PPP項目庫。為加快推廣PPP模式，更好地鼓勵和引導社會投資，在各省、自治區、直轄市、計劃單列市發展改革委推薦的基礎上，國家發展改革委審核并建立了國家發展改革委PPP項目庫，并先后向社會公布了兩批次PPP項目。2015年5月，國家發改委公布了第一批PPP推介項目共計1043個，預計總投資1.97萬億元。2015年12月，國家發改委公布了第二批PPP推介項目共計1488個，總投資約2.26億元 。截至2015年底，國家發改委公布PPP項目2522個，計劃總投資約4.24萬億元，項目涉及水利設施、交通設施、市政設施、公共服務、生態環境等多個領域，并明確項目所在地、所屬行業、建設內容及規模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責任人及聯系方式等基本信息，便于各類社會資本積極參與。
三是地方加大PPP項目推介力度。2015年下半年以來，各地以省級政府組團推介、地市級政府各自推介、政府部門網站發布等方式，邀請相關金融機構、社會建設運營企業參加項目推介會，不斷加大PPP項目的推介招商力度。據初步統計，截至2015年底，江蘇、廣東、山東、安徽、福建、河南、河北、重慶、湖南、遼寧等省市公布了其行政區域內的PPP項目信息，公布推薦的PPP項目總共達6650個，計劃總投資約8.7萬億元 。
社會資本參與方式多樣
截至2015年底，各地簽約項目數量達755個，簽約總投資額達1.8萬億元。從已簽約的項目看，社會資本包括融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業運營商、保險公司、金融機構以及專業機構等，參與形式有股權投資、直接投資。參與投資資金的來源有企業直接融資、銀行間接融資、PPP產業基金等。2015年以來，在國家政策的鼓勵下，各地政府與社會資本共同設立了多只PPP產業基金，采取市場化的運作方式，用于PPP項目的投資。
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