理想很豐滿，現(xiàn)實很骨感。以此來形容近年來參與增量配電改革試點的各路社會資本的心情，再貼切不過。作為新一輪電改的突破口和最大亮點之一，增量配電改革為社會資本打開了合法投資、建設(shè)、運營配電網(wǎng)的大門。由于配網(wǎng)屬稀缺資源、盈利及商業(yè)模式想象空間大，增量配電業(yè)務(wù)的試點申報一度炙手可熱。然而，改革行至第五個年頭，社會資本對增量配電的投資熱情已直線下降，跌入冰點。
增量配電網(wǎng)原則上指110千伏及以下電壓等級電網(wǎng)和220（330）千伏及以下電壓等級工業(yè)園區(qū)（經(jīng)濟開發(fā)區(qū)）等局域電網(wǎng)，不涉及220千伏及以上輸電網(wǎng)建設(shè)。配電業(yè)務(wù)放開之初，就被寄予了打破過去電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷的壟斷局面、形成多元化售電主體、推進電力市場化、拉動社會投資等目的。
從2016年11月首批試點名單公布到2019年10月第五批申報通知下發(fā)，國家發(fā)改委、國家能源局在三年時間里分四批總共批復了404個試點，其間取消24個。據(jù)澎湃新聞記者了解，剩下的380個項目生存狀況也不容樂觀：闖過了存量資產(chǎn)處置、區(qū)域劃分等關(guān)卡之后，由于價格、電源接入、規(guī)劃與建設(shè)等方面的隱形約束紅線，增量配電試點的投資回報周期成了鏡花水月。“供一度賠一度”、因幾分錢的輸配電價差陷入微利、僅保本甚至虧損已成普遍現(xiàn)象。
以澎湃新聞（www.thepaper.cn）近日了解到的位于東部某省份的10余家增量配電網(wǎng)試點項目（涵蓋已投運和尚未投運）現(xiàn)狀為例，絕大多數(shù)存在收益不穩(wěn)定、電價倒掛的問題，國網(wǎng)控股的項目亦是如此。疫情襲來更是令多個項目的用戶增長和項目推進雪上加霜。即便是用戶結(jié)構(gòu)理想、負荷增長快的增量配電試點項目，也陷入了“供得多虧得更厲害”的怪圈。無法盈利、虧損經(jīng)營直接導致增量配網(wǎng)業(yè)主單位承壓，失去投資積極性。
上述有違改革釋放紅利初衷的現(xiàn)象為何出現(xiàn)？多家業(yè)主和業(yè)內(nèi)分析人士將問題指向電價環(huán)節(jié)。
配電價格形成機制缺失，增量配電網(wǎng)蟄伏不前
現(xiàn)階段各地增量配電網(wǎng)配電定價方法基本都參照了《國家發(fā)展改革委關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導意見》（發(fā)改價格規(guī)〔2017〕2269號）。該《指導意見》在明確配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)具有平等的市場主體地位的同時提出，“配電網(wǎng)區(qū)域內(nèi)電力用戶的用電價格，由上網(wǎng)電價或市場交易電價、上一級電網(wǎng)輸配電價、配電網(wǎng)配電價格、政府性基金及附加組成。用戶承擔的配電網(wǎng)配電價格與上一級電網(wǎng)輸配電價之和不得高于其直接接入相同電壓等級對應(yīng)的現(xiàn)行省級電網(wǎng)輸配電價。 ”
上述定價機制不乏爭議。比如北京先見能源咨詢有限公司聯(lián)合創(chuàng)始人、副總裁沈賢義曾撰文提出，在各地已出臺的配電價格機制中，除了廣東省明確選擇“準許收入法“之外，大部分省區(qū)直接將省級電網(wǎng)輸配電價在電壓等級之間的價差作為配電價格的上限，完全沒有考慮配電價格的形成機制，也不管價差是否足夠配電網(wǎng)企業(yè)收回合理成本（或者是否獲得了超額利潤）�！捌渲胁糠质^(qū)還給這種做法冠以‘最高限價法’的名稱。實際上，省級電網(wǎng)輸配電價在電壓等級間的價差，只是一個邊界‘約束’，缺少配電價格形成機制，根本不能算作一種定價方法�！�
由于配電價格形成機制缺失，已投入運營的增量配電網(wǎng)和省級電網(wǎng)之間的主流結(jié)算方式是綜合電價結(jié)算，也即把增量配電網(wǎng)視為大工業(yè)電力用戶，執(zhí)行電網(wǎng)與用戶之間、而非網(wǎng)與網(wǎng)之間的結(jié)算方法。
這一點引發(fā)了更大的爭議，業(yè)主們和不少學者認為，增量配電和省級電網(wǎng)之間應(yīng)該是“網(wǎng)與網(wǎng)”的平等關(guān)系。
原因在于，配電網(wǎng)是公共電網(wǎng)，承擔電能的配送功能，運營者持有《電力業(yè)務(wù)許可證》（供電類），在法定區(qū)域內(nèi)從事電網(wǎng)投資、電力供應(yīng)的公共服務(wù)，按“準許成本加合理收益”原則獲取收益，其權(quán)利義務(wù)受《電力法》等法律的保護。從上述定位而言，配電網(wǎng)與不承擔公共電網(wǎng)投資義務(wù)、只享受電網(wǎng)服務(wù)的一般“電力用戶”有本質(zhì)區(qū)別。
這種各界對增量配網(wǎng)身份的不同理解，令一家在東北地區(qū)持有多個增量配電項目的業(yè)主陷入尷尬。
該業(yè)主反映，其公司在其中一個項目上自主投資4億多元建設(shè)了配電網(wǎng)，為省級電網(wǎng)500千伏以下的輸配電線路投資節(jié)省了大量成本。但問題是，由于配電價格特別是與省級電網(wǎng)的結(jié)算價格無法確定，若將配電網(wǎng)作為用戶與省級電網(wǎng)結(jié)算，則配電網(wǎng)必然巨虧、無法生存�！叭绻皇亲鳛橛脩�，何須承擔如此高的投資成本？”現(xiàn)實處境令他十分不解。
中國能源報援引華北能源監(jiān)管局聯(lián)合中國能源研究會中小配電企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心2019年4月印發(fā)的《京津冀增量配電業(yè)務(wù)改革試點調(diào)研報告》稱，以該《報告》中河北省目前執(zhí)行的輸配電價為例，一般工商業(yè)用戶110千伏和1千伏價差為0.03元/千瓦時，220千伏和110千伏價差為0.005 元/千瓦時，上述兩個價差即為相關(guān)增量配電試點項目所能獲得的價格“天花板”。經(jīng)《報告》測算，0.005元/千瓦時收益最多可以抵消110千伏電網(wǎng)的線損，諸如電網(wǎng)建設(shè)、運行維護、人員工資等剛性成本的覆蓋則無從談起。
業(yè)內(nèi)人士認為，以差價作為配電價格的上限需要一個前提條件，即電壓等級間的差價需要反映實際成本。但這一前提條件在當前大部分省區(qū)都不滿足：由于電壓等級間存在嚴重的交叉補貼，省級電網(wǎng)輸配電價電壓等級間差價普遍過低。實際配電成本核定困難，未考慮分布式電源、季節(jié)性負荷對配電價格的影響，配電費中交叉補貼問題無法單方面解決等問題已令增量配電改革蟄伏不前。
電改律師團隊向國家發(fā)改委提議：完善配電價格
澎湃新聞了解到，針對增量配電網(wǎng)的配電價格問題，北京市鑫諾律師事務(wù)所展曙光律師團隊擬定的《關(guān)于盡快修訂完善<關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導意見>的意見建議》（下稱《意見建議》），已于7月下旬正式提交至國家發(fā)改委。按照《重大行政決策程序暫行條例》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為重大行政決策及其實施存在問題的，可以向決策機關(guān)或者決策執(zhí)行單位提出意見建議。
展曙光律師團隊曾為國內(nèi)十多個增量配電業(yè)務(wù)試點項目的業(yè)主優(yōu)選、公司組建、經(jīng)營協(xié)議簽訂、存量資產(chǎn)處置、區(qū)域劃分等法律服務(wù)。在談及增量配電項目的生存性危機時，展曙光對澎湃新聞記者表示，目前的增量配電項目特別是新建增量配電項目的項目生產(chǎn)狀態(tài)不理想的占大多數(shù)，屬于普遍現(xiàn)象。
“特別是受疫情影響，不少配電網(wǎng)區(qū)域內(nèi)都出現(xiàn)了計劃投資產(chǎn)業(yè)項目推后或取消的情況，對配電網(wǎng)負荷產(chǎn)生較大影響。存量配電項目的情況要好一些，但也有項目出現(xiàn)了負荷下降的現(xiàn)象，在國家不斷下調(diào)電價的壓力下，盈利呈現(xiàn)下滑趨勢，微利或保本經(jīng)營者居多，有的也出現(xiàn)了虧損。”他介紹說。
談及擬定提交《意見建議》的動機時，展曙光稱，其團隊一直在參與增量配電試點項目的實踐工作，最近越來越感覺到配電價格特別是配電網(wǎng)與電網(wǎng)企業(yè)之間的結(jié)算價格，已經(jīng)成為束縛改革的緊箍咒。“一方面，隨著改革的深入，越來越多的配電項目即將投入運營，遇到價格難題的項目日漸增多，由個別現(xiàn)象上升為普遍現(xiàn)象；另一方面，為克服疫情影響，國家正大力推行新基建，需要進一步調(diào)動各方面包括社會資本的投資積極性，但受價格等因素的影響，社會資本投資配電的積極性正在消退，這顯然不符合中央的要求。為此，我們團隊依據(jù)《重大行政決策程序暫行條例》向發(fā)改委提出了意見建議，希望能引起發(fā)改委的重視，早日予以解決�！�
據(jù)介紹，該律師團隊在上述《意見建議》中提出，現(xiàn)行增量配電網(wǎng)的配電價格存在的典型問題包括：
一是《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導意見》的結(jié)算制度將配電網(wǎng)作為一般“電力用戶”，與國家發(fā)改委出臺的其他政策文件相矛盾，有侵犯配電網(wǎng)經(jīng)營者合法權(quán)益之嫌。配電網(wǎng)是電網(wǎng)，是依法取得《電力業(yè)務(wù)許可證》（供電類）并從事供電業(yè)務(wù)的配電網(wǎng)企業(yè)，與享受電力服務(wù)的一般用戶有本質(zhì)差別，但《指導意見》卻將其當成相同電壓等級的用戶，這顯然是不妥當?shù)模?
二是《指導意見》采用的結(jié)算依據(jù)是《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》，但該《辦法》適用于一般用戶而不適用于配電網(wǎng)，采用的結(jié)算依據(jù)不當，有適用法律錯誤之嫌；
三是由于交叉補貼的存在，輸配電價不能反映真實的輸配成本結(jié)構(gòu)，且容量電費并未按電壓等級核定，因此，《指導意見》將省級電網(wǎng)輸配電價作為結(jié)算標準有損配電網(wǎng)的合法權(quán)益。
的確，中國錯綜復雜的電價結(jié)構(gòu)，導致配電價格的厘定并不容易。展曙光認為，理想的配電定價模式，是配電網(wǎng)承擔共用輸電網(wǎng)的成本，不承擔其他配電網(wǎng)的成本。但該做法的基礎(chǔ)是反映真實輸、配成本的輸電價與配電價，需要輸電與配電分開核算，與之對應(yīng)的最理想的電網(wǎng)體制是徹底的輸、配分開。但遺憾的是，輸配分開尚未明確列為新一輪電改的選項。
還原電力真實成本的背后交織纏繞著多個層次的新舊問題。其中之一是我國長期實施的交叉補貼政策，對輸配電價核算提出了挑戰(zhàn)。增量配電改革在國內(nèi)并無先例可循，屬于極富創(chuàng)新性和挑戰(zhàn)性的改革任務(wù)。在交叉補貼完全取消前，增量配電改革推進過程中的癥結(jié)有解嗎？
“我們理解，在改革時期，新舊問題并存是一種正常現(xiàn)象，比如，交叉補貼本身就是需要解決的問題，2015年發(fā)布的中發(fā)9號文明確要求，‘妥善處理電價交叉補貼。結(jié)合電價改革進程，配套改革不同種類電價之間的交叉補貼’，基本解決思路就是‘暗補’改為‘明補’。但遺憾的是，5年多了，在交叉補貼問題的解決上乏善可陳。那么，我們是不是一定要等交叉補貼解決之后再開展其他改革呢？顯然不能，需要創(chuàng)造性地以改革的方法解決改革中的問題�！闭故锕鈱ε炫刃侣�?wù)f道。
政策層面并不是沒有提出過配電價格靈活調(diào)整的操作空間。
比如上文中曾提及的2017年國家發(fā)改委《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導意見》，明確規(guī)定了“不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的，省級價格主管部門可根據(jù)實際情況，向國務(wù)院價格主管部門申請調(diào)整省級電網(wǎng)輸配電價結(jié)構(gòu)”。
2019年初兩部門《關(guān)于進一步推進增量配電業(yè)務(wù)改革的通知》再度明確，鼓勵各地結(jié)合本地實際采用招標定價法、準許收入法、最高限價法、標尺競爭法等方法核定獨立配電價格。支持增量配電網(wǎng)企業(yè)在保證配電區(qū)域內(nèi)用戶平均配電價格不高于核定的配電價格水平情況下，采取靈活的價格策略，探索新的經(jīng)營模式。
不過，目前各地尚沒有進行輸配電價結(jié)構(gòu)調(diào)整的案例。
地方政府、電網(wǎng)企業(yè)與增量配電主體如何平衡？
不容忽視的是，配電價格的改革還牽涉到大電網(wǎng)企業(yè)與增量配電網(wǎng)利益平衡等問題。
按照現(xiàn)行省級輸配電價核定配電價格，增量配電業(yè)主的投資積極性很受打擊，但也不可否認，電網(wǎng)企業(yè)承擔了更大范圍內(nèi)的社會責任與兜底服務(wù)。有電網(wǎng)領(lǐng)域人士認為，省級電網(wǎng)之所以實行統(tǒng)一的輸配電價，是希望實現(xiàn)貧富間的幫扶。如果把配電環(huán)節(jié)電壓等級差加大，會導致居民和農(nóng)業(yè)電價的上漲。
也有業(yè)內(nèi)人士提出，電網(wǎng)央企以投資建設(shè)運營電網(wǎng)為核心業(yè)務(wù)，關(guān)系著國民經(jīng)濟命脈和國家能源安全。它既受國務(wù)院國資委管理，又是行業(yè)改革的對象。國資管理要考核其經(jīng)濟指標，行業(yè)改革要求其回歸公益屬性。在我國用電量增速趨緩，一般工商業(yè)平均電價連降，以及政府性基金與附加、增值稅率大幅降低背景下，電網(wǎng)央企身處國資管理要求與電改要求之間，也面臨困惑和無奈。
改革過程中的困惑和不易、各方觀點的僵持不下，種種糾結(jié)和難解可以在此引用中國電力企業(yè)管理《增量配電改革辨得失》報道中的一段話來概括：
“對地方政府而言，電網(wǎng)從弱到強的過程，見證了地方經(jīng)濟發(fā)展壯大的歷程，特別是在部分以電力為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)的省份，地方政府出于對省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的顧慮，倚重和拿捏的尺度搖擺不定并不難以理解；從電網(wǎng)企業(yè)的角度來看，其長期以來為地方、國家承擔了大量的社會責任，而無論是繼續(xù)發(fā)揮規(guī)模效益，還是出于同質(zhì)化競爭的排他性，選擇‘戰(zhàn)略防守’也在企業(yè)合理的發(fā)展邏輯之中；從社會資本參與改革的角度出發(fā)，作為電力體制改革引入的新生事物，與原有主體相比，往往存在技術(shù)、成本及規(guī)模等劣勢，與此同時還要肩負起激活電網(wǎng)企業(yè)‘狼性’的重任，其所面對的改革推進周期，與利益的調(diào)整再分配，注定是漫長且殘酷的。”
展曙光對澎湃新聞坦言，電網(wǎng)企業(yè)確實承擔了更大范圍內(nèi)的社會責任與兜底服務(wù)，甚至還有人說電網(wǎng)企業(yè)承擔了財政部的部分職能。這確實是一個需要解決的問題。辦法其實早就在討論之中了，比如建立普遍服務(wù)基金，將交叉補貼由“暗補”改為“明補”等等；同時，增量配電網(wǎng)也要承擔合理的交叉補貼，如果承擔了普遍服務(wù)義務(wù)的，也要享受基金補貼。“因此，我們理解，改革是利益調(diào)整，但這種調(diào)整不能有違公平性，不能違反權(quán)利與義務(wù)相一致的原則，而是更加透明化、陽光化，更有效率、更加公平�！�
據(jù)介紹，其團隊在《意見建議》中結(jié)合現(xiàn)有規(guī)定并結(jié)合改革實踐提出了過渡性方案：
一是明確增量配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)是網(wǎng)網(wǎng)互聯(lián)關(guān)系，雙方之間的結(jié)算、聯(lián)網(wǎng)、調(diào)度等均按網(wǎng)網(wǎng)互聯(lián)的原則處理；
二是參照《區(qū)域電網(wǎng)輸電價格定價辦法》（發(fā)改價格規(guī)〔2020〕100號）規(guī)定的區(qū)域電網(wǎng)間輸電價格確定的原則和方法，制定增量配電網(wǎng)與省級共用輸電網(wǎng)絡(luò)輸電價格的定價辦法，核定合理的輸電價格；
三是鑒于輸電價格的核定需要一定周期和條件，為解燃眉之急、保障增量配電業(yè)務(wù)改革的順利進行，在核定工作完成之前，實行階段性過渡政策，具體可根據(jù)《關(guān)于規(guī)范電能交易價格管理等有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格〔2009〕2474號）中“送電省（區(qū)、市）電網(wǎng)企業(yè)的輸電價格（含損耗）原則上不得超過每千瓦時3分錢”的規(guī)定，確定配電網(wǎng)向省級電網(wǎng)支付的過網(wǎng)費為每千瓦時不超3分錢；四是為保障省級電網(wǎng)的合法權(quán)益，因執(zhí)行前述過渡性政策造成省級電網(wǎng)準許收入和輸配電價變化的，按照《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》在不同監(jiān)管周期平滑處理，或根據(jù)國家政策調(diào)整。
“以上方案以有效政策為依據(jù)，充分考慮了電力行業(yè)的實踐和各主體包括電網(wǎng)企業(yè)的利益，我們認為可以作為過渡性解決方案�！闭故锕夥Q。
他同時建議，增量配電業(yè)務(wù)網(wǎng)是弱小的新生主體，與既有的強大電網(wǎng)企業(yè)之間是競爭關(guān)系，而且在區(qū)域劃分、公網(wǎng)接入、輸電網(wǎng)絡(luò)等多方面受制于電網(wǎng)企業(yè)，這種情況下，應(yīng)該參照電信等其他行業(yè)市場開放之初的做法，對新進入的弱小主體予以扶持，對原有的強大主體予以限制。
針對部分業(yè)內(nèi)人士對增量配電網(wǎng)增多會形成“小壟斷”的擔憂，展曙光認為，很多試點項目都采用了特許經(jīng)營模式，一方面通過競爭性準入選擇經(jīng)營者，另一方面通過特許經(jīng)營合同對期限、權(quán)利義務(wù)、違約責任等進行明確約定，讓經(jīng)營者獲得經(jīng)營權(quán)的同時，承擔法定義務(wù)和約定義務(wù)，如果不能履約，就要接受處罰，嚴重者甚至要被剝奪特許經(jīng)營權(quán)。除采用有別于傳統(tǒng)授權(quán)經(jīng)營模式的特許經(jīng)營模式外，還要加強市場監(jiān)管。“市場監(jiān)管不見得什么都管，從實踐情況來看，我們建議重點保障用戶的選擇權(quán)，讓用戶來制約配電網(wǎng)經(jīng)營者�！�
增量配電改革已經(jīng)到了考驗地方政府和能源主管部門政策創(chuàng)新及科學監(jiān)管能力的最關(guān)鍵時刻。
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