“先經濟發展后環境保護”觀點在一些地方仍然盛行，表現在地方政府的GDP目標明確，能源強度和環境保護目標和措施模糊，現實中追求GDP而輕視環境的案例很多，應當實行節能責任制和問責制，有效的節能必須與政府官員的升遷相聯系。
國家發改委提出實現節能減排“十二五”約束性目標形勢嚴峻，任務十分艱巨。“十二五”前三年能源強度指標只完成了54%，低于60%的進度要求，而氮氧化物排放量指標前三年只完成了要求的20%。中國擁有龐大的人口基數和相應的能源消費，如何兼顧增長和節能成為經濟可持續發展的關鍵選擇。近兩年的霧霾喚醒了公眾對環境治理的要求，同時作為世界最大碳排放國，中國近年來也面臨著日益增大的碳減排壓力。可以說，節能減排是現階段經濟發展和能源戰略最主要的部分。
提高能源效率是能源發展的永恒目標。目前世界各國在能效利用方面存在著巨大的尚未被挖掘的潛力。國際能源署（IEA）的研究數據表明，目前世界上在建筑領域有4/5的潛力仍未被挖掘，而工業領域則有一半以上的潛力尚待開發。在低碳全球化發展的浪潮中，世界各國正努力通過提高能源效率、調整能源結構等手段促進節能減排。
改革開放以來，我國經濟保持高速增長，取得舉世矚目的成就。但長期以來，高投入高能耗的粗放型經濟增長模型，讓中國付出了巨大的能源環境代價。現階段我國還處于城市化和工業化的快速發展階段，能源需求迅速增長而且具有剛性，能源供需矛盾日趨緊張。經濟增長面臨越來越嚴重的能源和環境約束。因此，提高能源效率，減少能源浪費仍是能源的戰略重點。我們的研究結果表明，要素市場扭曲對能源效率的提升有顯著的負面影響；消除要素市場扭曲可以提高能源效率和減少能源浪費。因此，進一步推動要素市場市場化進程，發揮市場對資源的配置作用，對建設節約型社會具有重大的現實意義。
霧霾倒逼節能
“十一五”以來，政府制定了一系列能源強度、碳強度目標，以求達到節能減排的目的。但這些目標對公眾而言比較抽象，對地方政府而言，受保障經濟增長目標的壓力，完成節能指標常常不理想，地方政府對GDP增長目標比較明確，能源強度和環境保護目標和措施相對模糊。“十二五”期間，政府關閉落后產能等行政措施的操作空間大大減小了，如何完成能源強度、碳強度目標，對于地方政府來說，可能更為抽象和模糊。
然而，2012年以來的大面積霧霾，使得節能減排的目標更加具體化和更具有可監控性。頻繁出現的嚴重霧霾引起了社會的普遍關注，迫使政府將治理作為工作和政策的重點。霧霾的確給節能減排造成了巨大壓力，然而換個角度來說，又直接推動了節能減排，增加了公眾的環境支付意愿，有益于加快節能減排。對各級政府而言，面對公眾對治理污染的訴求，治霾治理將成為比能源強度和碳強度等考核目標更為直接和具體的節能減排任務。可以說，霧霾治理成為了政府最具體的節能減排目標。
霧霾治理將通過能源消費總量控制的行政手段，以及提高能源成本的市場手段，來減少煤炭消費、大規模實現清潔能源替代。一直以來，由于資源稟賦和能源成本問題，我國集中地采用高排放的化石能源（煤炭），即使能源利用效率隨著技術進步不斷提高，仍舊導致了較高的污染排放和碳排放。而霧霾治理提出的調整能源結構、控制煤炭消費的目標將會對碳強度產生直接的正向影響。
以往粗放型的經濟發展也意味著有比較大的節能空間。簡單提高能源使用效率不一定會使能源消費總量減少，如果能源價格不變，因節能而獲得的產品成本或能源服務成本的下降，會引起能源需求的反彈，即低價政策導致“過度”消費。只有通過相應提高能源成本（能源價格改革）的長效機制，才是長期促進節能和降低能源強度的有效手段。能源價格上升會使需求減少，如果能源相對于其他生產要素變得更貴，生產者會尋求替代或選擇能效更高的技術，從而促使能源強度下降。霧霾治理對調整能源結構和提高能源成本的要求，將會對能源強度產生正向影響。因此，霧霾治理可以成為現階段我國節能減排的最大動力。
霧霾治理使節能減排的措施更加具體化了。一方面，中央政府提出的霧霾治理措施中對東部發達地區的能源總量控制和主要污染物減排設立了具體目標。另一方面，在霧霾較為嚴重的省份，如京津冀地區，地方政府也將節能減排措施具體化。例如北京市在《北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃重點任務分解》的通知中，要求2016年北京市停用全部燃煤發電機組，給出了84條量化的重點任務，明確了牽頭單位、責任單位及第一負責人。河北省在去年頒布的《河北省大氣污染防治行動計劃實施方案》中明確提出，到2017年現有工業企業的燃煤設施全部改用天然氣或由周邊電廠供汽供電，基本完成燃煤鍋爐、窯爐、自備電站的天然氣替代改造任務。天津市政府在今年提出把污染物排放總量作為環評審批的前置條件，實行排放總量倍量替代。不再審批鋼鐵、水泥、有色金屬等行業新增產能項目，耗煤建設項目實行煤炭減量替代。
節能減排的挑戰
能源相關的環境污染（霧霾）已經不能容忍。由于節能和減排具有很強的一致性，節能是現階段經濟發展的一個主要問題，包括提高能源效率和降低能源消費增長速度。首先需要有科學的能源戰略與規劃。可以說中國能源和環境處于相對失控的狀態，這不是說能源行業一片混亂，而是說能源戰略與規劃無法扭轉過快的能源需求增長和環境污染的大趨勢。
以煤為主的能源結構意味著節能可以減排。政府已經清楚地認識到能源與環境相關性，在“十二五”規劃中，明確提出了能源強度和碳強度目標，以及相應的減排量化指標。地方政府宏觀上對降低能源強度和碳強度給予了必要的重視，但是如何具體節能，卻是說得多做得少。但是，節能的困難不能低估，通過經濟結構調整來減少能源消費需要一個過程；現在倡導的許多降低能源強度的措施都需要相對比較長的時間去實施和見到效果。
除了理解節能的必要性和困難性，還需要認識節能的可能性和所需要的努力。“十一五”規劃期間，地方政府勉強完成了年均4%的速度降低能耗。然而，經過了３０多年的工業化進程，絕大多數行業已經基本完成了傳統工業的現代化，“上大壓下”空間很小。與之前的發展階段相比，今后降低能耗更加困難。因此節能需要大戰略，包括增長方式和增長目標。以目前的能源情況來看，中國需要尋找適合國情的能源消耗方式和生活方式。這就是能源市場革命和消費革命的內涵，相應地，許多經濟發展政策和戰略需要重大修改。
雖然說，將單位GDP能耗降低20%，五年規劃期間通過調整GDP增長結構實現比較困難，但如果出于更為長期的考慮，調整GDP增長結構則是大幅度降低GDP能耗的必由之路。從比較優勢角度看，中國應當發展勞動密集型產業和低耗能產業。比如說發展服務行業，這與學界中國經濟增長應從投資推動型增長模式向消費驅動型轉變的呼聲一致，但是，服務行業發展與居民消費相關，居民過高的儲蓄率(超過40%)在某種意義上是強迫性的，對普通民眾來說，如果住房教育醫療費用高不可及，不儲蓄如何應付？因此，社會安全保障也是調整增長結構的一個重要方面。
能源價格對單位GDP能耗有兩方面影響：一是產出效應，在一個有效的市場中，能源價格上升會使需求減少。二是替代效應，如果能源相對于其他生產要素變得更貴，生產者會尋求替代或選擇能效更高的技術，從而促使能源強度下降。因此提高能源價格是抑制高耗能產業、促進節能和降低能源強度的最有效手段。但是，能源作為國計民生的重要基礎產業和公用事業，既是生活資料也是生產資料，因此能源價格非常敏感，既影響經濟發展也影響社會和諧。政府能源價格問題上常常左右而顧之，舉棋不定，從而影響能源價格改革進程和進度，在低能源價格政策和能源市場缺位的情況下，節能措施效果會被打折扣。
提高系統性能源效率
進一步節能需要提高系統性能源效率。我國能源要素市場普遍存在扭曲，市場化改革滯后于其他產品的市場化進程。理論上講，能源要素市場扭曲對能源效率的影響主要體現在三個方面。首先，能源價格扭曲會對粗放增長模式產生鎖定效應，壓低能源價格會使本應被淘汰的下游落后產能仍然有利可圖。低能源成本使得企業可以通過增加能源投入來獲得利潤，從而抑制了企業通過研發和技術投資進行節能減排的動力。所以能源要素市場扭曲阻礙了產業的升級及轉型，進而影響能源效率的提升。
其次，能源資源屬于國有，地方政府掌握了能源資源的初始分配權，在監管督機制不完善的情況下，容易滋生企業的尋租行為。意味著與政府“關系密切”的企業能夠以更低的成本獲得生產要素，政治關聯帶來的額外收益會抑制企業自身能力建設，有關聯的企業生產效率往往會低于沒有關聯的企業。要素市場的扭曲違背了市場優先將資源分配給效率高的企業的原則，使得資源沒有得到最有效的利用。再者，地方政府為了本地區的經濟增長，傾向于將要素優先配給本地企業，并對其他地區的企業實行歧視，這不利于地區間生產的分工。此外，地區間要素市場化的不同步，導致地區能源效率差異，要素市場化程度較低的地區已經付出巨大的能源和環境代價。因此，要素市場扭曲是進一步節能需要解決的問題。
因此，需要換一個角度思考節能減排政策。相比“十一五”期間的行政手段為主的節能減排措施，今后政府需要通過推動要素市場化改革，減少扭曲，使市場配置資源的作用得到充分的發揮，支持系統性能源效率提高。特別當“十二五”期間政府關閉落后產能等行政措施的節能減排空間減小情況下，只有系統性考慮能源效率問題，才能有效地激發節能潛力，實現節能減排目標。
政策選擇
今年6月中央財經領導小組第六次會議提出了能源革命的概念,包括“消費革命、供給革命、技術革命、體制革命”，對中國未來能源安全與經濟發展有著重大意義，對節能減排也具有重大意義。
在工業結構一定的情況下，能源強度可以通過供給和需求兩側的節能來降低，節能可以是能源消費和生產革命的成果。中國城市化進程是挑戰，也是機遇。如果在城市化進程中，提供能效更高的住房和交通設施，將有利于減少未來的能源消耗。按照國際最好水平提高和加強建筑設計和能效標準方面，政府可以起主導作用，將住房和公共交通能源效率納入到城市建設規劃中，這是節能減排的一個很有前景的領域。政府在節能領域大有作為：比如，鼓勵提高能源效率，制定和實施嚴格的工業標準、建筑標準和污染標準，以及加強監管和實施機制。除了政策支持，還需要有反映在運行成本中的，具有財務意義的罰與獎。建立一個能使環境成本內部化的機制，嚴格執行環境標準，讓造成環境污染的企業在法律上和財務上真正負責任。發達國家的經驗也說明，有效的節能減排措施需要與企業和個人的財務相聯系。
在能源消費水平一定的情況下，環境污染可以通過調整能源結構實現。利用清潔能源技術和開發清潔能源來解決。大面積霧霾最主要的原因是巨大的煤炭消費量，大規模進行煤炭替代，從技術上說應該沒有太大問題，困難主要是如何進行成本替代，使清潔能源具有與煤炭價格競爭力還比較困難。眾多的用煤基礎設施，改變以煤為主的能源結構相當長時間內很困難。由于我國石油、天然氣、水電儲量有限，但是中國有巨大的清潔能源的潛力，包括核能和其他可再生能源，而清潔能源的潛力需要通過技術進步實現，因此，減排也是技術改革的結果。
有效的節能有賴于提高能源環境意識。這個指所有的人，包括生產者、消費者和政府，但非常重要的是地方政府的能源和環境意識，以及他們對能源危機和環境保護措施的理解。溫飽已經不是目前中國發展的主要問題，貧困不應該還是推遲環境保護的借口。“先經濟發展后環境保護”的觀點在一些地方仍然盛行，表現在地方政府的GDP目標明確，能源強度和環境保護目標和措施模糊，現實中追求GDP而輕視環境的案例很多，應當實行節能責任制和問責制，有效的節能必須與政府官員的升遷相聯系。
能源價格是一個見效快，但社會經濟影響大的節能工具。能源市場化和價格改革的滯后會導致能源需求增長過快。以能源資源稅為例，目前煤炭依然沒有從價計征的資源稅；電價、成品油、天然氣價格改革都還在改革過程中。因此面臨著一個選擇：較低的能源價格或是有效率的能源消費。對于尋找一個與中國能源和環境實際情況相適應的、合理的工業結構和經濟增長方式，無論是理論還是發展經驗都證明，需要政府主導解決外部性問題，但市場的無形之手要比政府的有形之手有效得多。因此有必要加速能源市場化改革，讓能源價格反映出能源的稀缺性和環境成本，真正切入到能源市場和價格是節能的關鍵。
近期政府決心還原能源產品的商品屬性，指的就是能源價格改革，使能源價格成為市場配置資源的信號。除了經常意義上的能源價格改革，政府還需要在對能源資源的初始分配上，采用更加公開透明的招投標方式，加強監督管理，降低尋租，使能源資源可以按照市場要求優先配給效率高的生產者。推動能源資源充分流動，以促進地區間的產業分工。要素市場在生產中占據基礎性的地位，推動要素市場市場化進程，發揮市場對能源資源的配置作用。實現節能減排的目標，還必須有一個嚴格的監管機制。
治理、節能一起走
霧霾治理和節能減排具有一致性。節能減排措施將更多地與霧霾治理結合起來，政府將準備進行難度更大和成本更高的節能減排工作，包括提高整體能源效率和轉變經濟發展方式，例如調整產業結構、發展替代能源、鼓勵節能項目等，這些都直接或間接有益于霧霾治理。原則上政府應該努力將市場手段和行政手段結合起來，一方面采取行政手段，有步驟、有計劃地制定和完成節能減排目標。另一方面盡可能依靠市場力量，進行能源市場化改革及能源價格改革，支持霧霾治理計劃和目標，同時降低霧霾治理成本。
霧霾治理將倒逼節能減排，在“十二五”期間，政府的關閉落后產能等行政措施的空間將大大縮小，進一步節能減排需要系統性考慮能源效率，就是通過完善能源要素市場，有效地激發節能減排潛力。政府需要同時從需求側和供給側入手，包括鼓勵政策和加強監管懲罰。在需求側，通過提高能源成本使能源價格能夠反映出能源的外部性，使節能減排對企業個人具有財務意義，以政府和市場的雙重力量，促進能源效率提高和節能減排。政府還需要利用政策手段鼓勵各級各部門關注整體能源效率，如有效制定和實施更加嚴格的工業技術標準、建筑標準和污染排放標準，還包括建立相應的融資機制，通過綠色貸款、采取特殊政策等手段，保證足夠的節能減排技術和資金投入。
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