2015年3月2日，新環(huán)保法生效兩個月。環(huán)保部副部長潘岳首次通報新法的執(zhí)行情況。據(jù)不完全統(tǒng)計，新法生效以來，實(shí)施按日計罰案共15件，個案最高罰款數(shù)額為190萬元，罰款數(shù)額達(dá)723萬元;實(shí)施查封、扣押案共136件;實(shí)施限產(chǎn)、停產(chǎn)案共122件;移送行政拘留共107起。曾經(jīng)被調(diào)侃為“面條法”的《環(huán)境保護(hù)法》如今有了新的稱呼：“長著牙齒”的法律。
然而，記者了解到，在基層執(zhí)法過程中，環(huán)保部門仍然面臨重重考驗(yàn)——有了牙齒卻難以施展，是一些執(zhí)法者面臨的新尷尬，也生出了新“槽點(diǎn)”。
“槽點(diǎn)”一：權(quán)力增加，能力不足，基層執(zhí)法仍需磨合
“新法給我們的權(quán)力很大，實(shí)際執(zhí)法卻有些力不從心。”一名不愿透露姓名的河南省基層執(zhí)法人員，這樣描述其工作的無奈，“過去，我們環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)有限，沒有得到太多鍛煉，缺少執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。
此外，環(huán)保部門由于執(zhí)法的特殊性，對專業(yè)知識要求較高。但實(shí)際上，基層環(huán)保部門學(xué)環(huán)境出身的執(zhí)法人員并不多。
“部門里的老人科班出身的太少，新來的年輕人實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠。”他舉例稱，“比如我們?nèi)ゲ榛て髽I(yè)的污水排放，你先得懂各種污染物是什么，要了解污水處理的工藝流程、排放標(biāo)準(zhǔn)，還要知道當(dāng)?shù)氐牡乩砬闆r、認(rèn)識現(xiàn)場的設(shè)備、了解各種指標(biāo)，這些學(xué)校里都學(xué)不到。平時要執(zhí)法，收集證據(jù)也很考驗(yàn)人，稍一疏忽，企業(yè)就把你糊弄過去了。”
“你光有法，沒有具體的、高素質(zhì)的執(zhí)法人員，肯定起不到好效果。”長期在一線工作的河南新鄉(xiāng)市環(huán)保局牧野分局的崔姓局長向中國青年報記者提到，“優(yōu)秀的法律需要優(yōu)秀的執(zhí)法人員，否則，法律等于還是擺設(shè)。你不可能都依靠國家一級、省一級去執(zhí)法，大量的工作還是在基層。”
在國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文看來，無論執(zhí)法者還是被執(zhí)法者，對新環(huán)保法的適應(yīng)都需一個過程。“新環(huán)保法的‘牙齒’針對企業(yè)、政府都有，感到壓力是正常的。”他說，“法律不可能一下子到位，實(shí)施效果不可能一下子出來，還要‘邊走邊看’。”
“槽點(diǎn)”二：編制有限，人手不夠，執(zhí)法工作有心無力
“有了法律，但編制的問題還須解決。”在采訪中，一位華北地區(qū)環(huán)保執(zhí)法人員向中國青年報記者直言，“環(huán)保部門要執(zhí)行的本來就有十幾部法律法規(guī)，現(xiàn)在新法又增大了我們的權(quán)力，我們更是忙不過來。”
中部地區(qū)某市級環(huán)保局的執(zhí)法者向記者算了一筆賬：“我們的編制里還包括辦公室、財務(wù)這些人，局里平均年齡都超過45歲。年紀(jì)大的基本不跑一線，實(shí)際執(zhí)法隊伍里的人太少。”
據(jù)記者了解，在我國，各區(qū)縣環(huán)保部門監(jiān)察大隊的人數(shù)，從幾人到幾百人不等，監(jiān)察力度、執(zhí)行效率差異巨大。在一些區(qū)縣，環(huán)境監(jiān)測大隊的人數(shù)僅在個位數(shù)，卻需要管理全縣上千家企業(yè)。
“一線人員太累。”上述執(zhí)法者這樣描述自己的日常工作，“天天明察暗訪，深入污染產(chǎn)生的最前沿，沿著各種排污口、農(nóng)田查偷排漏排，還要核實(shí)企業(yè)的各種排污數(shù)據(jù)。我們自己工作環(huán)境差、辛苦不說，企業(yè)也不待見我們。”
目前，環(huán)保部門依然未被列入執(zhí)法部門序列，其執(zhí)法用車、設(shè)施等配備也受到了直接影響。“責(zé)任更重了，但硬件跟不上。現(xiàn)在公車改革，現(xiàn)有的車輛都要處理掉，將來執(zhí)法，我們的設(shè)備怎么辦?總不能自己扛著走路去吧?”
常紀(jì)文教授認(rèn)為，人員編制問題是新環(huán)保法“落地”的一大制約因素。就我國行政編制和行政執(zhí)法編制極其緊張的現(xiàn)實(shí)情況而言，常紀(jì)文教授建議不必再額外增添環(huán)保局編制。“環(huán)保部門的編制確實(shí)過少，其中環(huán)評、環(huán)境規(guī)劃這些人占了不少比例，可以把這些人全部社會化，剩下的編制拿出來加進(jìn)環(huán)監(jiān)局。”
“槽點(diǎn)”三：政府施壓，公眾誤解，夾層里“單打獨(dú)斗”
在許多相對不發(fā)達(dá)的市、縣，中小型企業(yè)在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占了很大比重。記者采訪了解到，在這些地方，基層環(huán)保執(zhí)法者更擔(dān)心的是，即使執(zhí)法權(quán)增加了，在環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間，政府往往會充當(dāng)“和事佬”。
“畢竟我們的人事權(quán)都在政府，我們只是政府的下屬部門。就算現(xiàn)在有了‘牙齒’，但上面不點(diǎn)頭，我們也不好違背領(lǐng)導(dǎo)的意思。”華北地區(qū)某地環(huán)保執(zhí)法者，無奈地向記者透露。
新環(huán)保法規(guī)定，對環(huán)境違法行為包庇的，或者接到環(huán)境污染的舉報而沒有及時查處的，負(fù)責(zé)人都可能面臨引咎辭職，這讓基層環(huán)保部門如坐針氈。
“我們這里有污染較嚴(yán)重的企業(yè)，但為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有領(lǐng)導(dǎo)暗示我們不要關(guān)。可是，我們不關(guān)就有包庇的嫌疑，可能要面臨更大壓力。”該環(huán)保執(zhí)法者直言。
常紀(jì)文教授認(rèn)為，國務(wù)院有必要出臺環(huán)境保護(hù)公眾參與條例，發(fā)動公眾監(jiān)督政府，盡量去彌補(bǔ)環(huán)保部門“單打獨(dú)斗”的不足。
而在另一些地方，執(zhí)法部門往往還會面臨來自公眾的誤解。
比如，居民聚居區(qū)內(nèi)一個較突出的環(huán)境問題，是小餐飲業(yè)的油煙排放。法律規(guī)定，餐館開辦前需辦理環(huán)境評測，但私人的小型餐館由于衛(wèi)生防護(hù)距離不夠，根本無法辦理，面對違法開辦且有油煙問題的餐館，執(zhí)法人員應(yīng)依法要求他們停止經(jīng)營，如不理睬可采取罰款、拘留措施。
“實(shí)際執(zhí)法中，這些很難管。”上述執(zhí)法者透露，“他們一般不會主動停止經(jīng)營。如果你真去罰款拘留，對于小店主就像是斷了他們的生計，人們會說環(huán)保局管不了大企業(yè)，就會欺負(fù)弱勢群體。如果不去管，舉報的人又要說我們不作為。公眾和我們之間還缺乏相互理解，公眾和小經(jīng)營戶對法律也不夠了解。”
他認(rèn)為，目前新環(huán)保法對公眾的宣傳、實(shí)施的力度，還需要再加大。
“槽點(diǎn)”四：罰款數(shù)額高并非一種“成就”
“新環(huán)保法出臺后，越來越多的媒體關(guān)注我們罰了企業(yè)多少錢，好像罰的越多，就執(zhí)行新環(huán)保法越好似的，搞得我們不敢說了。”廣東省一位基層環(huán)保執(zhí)法者這樣向記者“吐槽”。
“大家都關(guān)注罰款數(shù)額，認(rèn)為這是一種‘成就’，但是數(shù)額并不是越高越好。”中共廣東省委黨校法學(xué)部程雨燕教授告訴記者。
3月2日，新環(huán)保法生效兩個月后，環(huán)保部副部長潘岳首次通報新法執(zhí)行情況，其中罰款數(shù)額達(dá)723萬元，該數(shù)據(jù)引起了爭議，有網(wǎng)民認(rèn)為這是新法實(shí)施有力的證明，也有網(wǎng)民認(rèn)為新法執(zhí)行兩個月，這點(diǎn)罰款數(shù)額“太低了”。
對此，官方有自己的看法。“處罰數(shù)額相當(dāng)可以了，看到比較吃驚。”環(huán)境監(jiān)察局處罰處姬剛處長在接受記者采訪時，這樣表示。
“其實(shí)，罰款數(shù)額越高，并不能代表執(zhí)法就越有成效。”程雨燕教授解釋，“環(huán)境處罰法來自于行政處罰法，其中一個基本原則就是‘罰與教育相結(jié)合’。執(zhí)法的目的的不是罰款，不能‘為了罰款而罰款’，而是為了改善環(huán)境。罰款只是處罰中的一個環(huán)節(jié)，并不能代替其他處罰方式。”
常紀(jì)文教授認(rèn)為，新環(huán)保法的實(shí)施，只是“萬里長征”的第一步，此外還有一系列問題有待解決：例如新法中增加的信息公開和公益訴訟等內(nèi)容也存在問題。“在實(shí)際操作中，很多地方法院對公益訴訟不立案，地方政府對信息公開不理睬。此外，有能力提訴訟的組織很少，除《環(huán)境保護(hù)法》外，我國還缺乏相關(guān)公益訴訟規(guī)則，不同制度間缺乏必要銜接。”
但他認(rèn)為，“新內(nèi)容可以邊搞邊試”。而下一步修訂環(huán)保法的重點(diǎn)，則應(yīng)該是突出公眾參與，監(jiān)督地方政府，也要敢于追究法院的責(zé)任，真正建立新的環(huán)境保護(hù)秩序。
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