墨西哥自2013年推行的能源改革成效并不盡如人意，國內(nèi)原油產(chǎn)量繼續(xù)下降，已從2013年的250萬桶/日降到2018年的不足180萬桶/日。2019年，墨西哥新一屆政府又確立了新的改革思路和目標(biāo)，計劃到2025年將原油產(chǎn)量恢復(fù)到240萬桶/日，即上一輪改革前的水平。本版結(jié)合墨西哥油氣改革進(jìn)展及投資環(huán)境方面的情況，對墨西哥油氣改革的關(guān)注點和著力點進(jìn)行研究剖析。
本版文字除署名外由 呂建中 提供
墨西哥于2013年啟動大刀闊斧的能源(主要是油氣)市場化改革，涵蓋修改憲法、政企分開、機(jī)構(gòu)調(diào)整、市場開放、礦權(quán)招標(biāo)等多個方面，致力于打破壟斷、開放引資、提高石油產(chǎn)量、振興國民經(jīng)濟(jì)、增加財政收入、擴(kuò)大國內(nèi)就業(yè)，其聲勢和力度都很大，一度吸引了世界的目光，被視為油氣領(lǐng)域市場化改革的風(fēng)向標(biāo)。幾年過去了，墨西哥的石油產(chǎn)量繼續(xù)大幅下降，國家石油工業(yè)陷入更嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。2019年，墨西哥新政府重提石油改革，旨在扭轉(zhuǎn)困局。
油氣市場化改革曾被寄予厚望
墨西哥地大物博、能源礦產(chǎn)資源豐富，且地緣政治地位重要，被稱為“浮在油海上的國家”。墨西哥曾是世界第五大石油生產(chǎn)國、美國原油進(jìn)口第二大來源國，最高年產(chǎn)量曾接近兩億噸，石油是國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱和財政收入的主要來源。但十幾年來，墨西哥石油產(chǎn)量持續(xù)大幅下降，特別是2004年至2012年，日產(chǎn)量下降了40%，目前的年產(chǎn)量僅有1億多噸。與此同時，墨西哥下游煉油能力嚴(yán)重不足，不得不從美國大量進(jìn)口成品油，后來又大量進(jìn)口天然氣，形成了對美國油品和天然氣進(jìn)口的依賴。
墨西哥是世界上最早推行資源國有化的國家之一，也是對油氣行業(yè)實行國有壟斷持續(xù)時間最長的國家之一。早在1938年，當(dāng)時的墨西哥政府就將美、英、荷等國的17家跨國石油公司資產(chǎn)收歸國有，建立了國家控股的一體化石油公司，即墨西哥國家石油公司(Pemex)，從此開始全面控制國內(nèi)油氣生產(chǎn)、煉油化工及加油站等，并成為全球第七大石油公司。墨西哥國家石油公司一直扮演著雙重角色，既是一家石油公司，又被政府賦予行業(yè)管理職能，是名副其實的政企合一企業(yè)。
多年來，盡管公司年收入高達(dá)千億美元，但由于稅賦過高，貢獻(xiàn)了30%至40%(目前仍占20%)的國家財政收入，對勘探開發(fā)的再投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致石油產(chǎn)量持續(xù)下降、公司負(fù)債累累。歷史上曾多次嘗試改革，幾經(jīng)反復(fù)，皆因受到各種干擾，收效甚微，導(dǎo)致油氣行業(yè)陷入長年不景氣的怪圈。
2013年，墨西哥啟動大規(guī)模油氣市場化改革，致力于結(jié)束墨西哥國家石油公司長達(dá)70年的壟斷地位，吸引外國資本和技術(shù)，為油氣行業(yè)發(fā)展注入活力。按照改革者的設(shè)想，計劃用5年時間將國內(nèi)的原油、天然氣產(chǎn)量從每天250萬桶和57億立方英尺恢復(fù)至350萬桶(約10年前的水平)和80億立方英尺。通過擴(kuò)大石油出口、吸納更多就業(yè)，帶動國民經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。歷經(jīng)多年資源主導(dǎo)之累的世界石油工業(yè)，對墨西哥市場化改革十分關(guān)注并充滿期待，希望以此開啟全球能源格局調(diào)整的新里程。
墨西哥的能源改革生不逢時，恰好趕上北美頁巖油氣革命興起和國際油價暴跌，改革成效并不盡如人意，國內(nèi)原油產(chǎn)量繼續(xù)下降，已從2013年的250萬桶/日降到2018年的不足180萬桶/日。2019年，新一屆政府明確表達(dá)了對前期改革的不滿，又確立了新的改革思路和目標(biāo)，計劃到2025年將原油產(chǎn)量恢復(fù)到每天240萬桶，即上一輪改革前的水平。對此，各方面反應(yīng)消極，顯得信心不足。
推進(jìn)改革步履艱難
墨西哥的油氣改革，著眼于打破行業(yè)壟斷，其中針對墨西哥國家石油公司的改革占了改革方案的大部分。政府的意圖很明確，既要繼續(xù)控制墨西哥國家石油公司，又要向外國或私營投資者開放勘探開發(fā)權(quán)，允許市場競爭。但墨西哥的憲法規(guī)定，所有的能源活動都必須由國有機(jī)構(gòu)來實施。因此，油氣改革必須從修訂憲法入手。
2013年至2014年，墨西哥通過對憲法中若干條款的修訂，明確規(guī)定所有地下油氣資源仍為國家所有，但允許私營企業(yè)(包括境內(nèi)的外國公司)進(jìn)入油氣領(lǐng)域參與符合法律規(guī)定的有關(guān)活動，包括允許參與勘探、生產(chǎn)、煉制、加工、存儲、運輸和銷售等。同時，油氣改革涉及的二級法案共九大領(lǐng)域約20項，既有新立法，又有對原有法律條款的修訂。這些法律涉及市場準(zhǔn)入、許可證發(fā)放、取消補(bǔ)貼、打破壟斷、開放終端銷售、劃定投標(biāo)區(qū)塊、規(guī)定投標(biāo)程序、合作商業(yè)模式、稅制改革、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管程序、社會責(zé)任等。
為確保改革的順利實施，墨西哥政府改組設(shè)立了相關(guān)機(jī)構(gòu)，包括國家油氣委員會(CNH)、能源部(SENER)、財政部(SHCP)、能源監(jiān)管委員會(CRE)、國家天然氣控制中心(Cenegas)、國家石油行業(yè)工業(yè)安全和環(huán)境保護(hù)局等，明確了各自的職責(zé)分工。同時，成立了墨西哥石油基金(FMP)，作為一種公共信托，負(fù)責(zé)統(tǒng)一接收和管理改革后政府獲得的礦權(quán)出讓、權(quán)益分配等收入。
墨西哥的能源改革從修改完善法律法規(guī)入手，使各項改革有法可依、有章可循。但是，任何改革都會涉及利益格局的調(diào)整，容易產(chǎn)生新的利益沖突和矛盾，包括油氣行業(yè)內(nèi)部的利益重新分配及不同政治集團(tuán)的博弈。過多過細(xì)的法律法規(guī)和過多的機(jī)構(gòu)、職責(zé)分工，使改革陷入無窮無盡的程序及推諉、扯皮之中。因擔(dān)心改革可能造成利益分配不公平，各方面的積極性不高，工作效率也十分低下，充滿著各種不確定因素，導(dǎo)致外國投資者淺嘗輒止、駐足觀望。
據(jù)介紹，截至2018年，政府共拍賣出107個油氣礦權(quán)、吸引了73家公司，但普遍未能按照合同約定進(jìn)行投資開發(fā)，新增產(chǎn)能十分有限。加之墨西哥國家石油公司的產(chǎn)量繼續(xù)下降，2019年10月已降到166萬桶/日，公司債務(wù)增至近1000億美元，嚴(yán)重影響了政府的財政收入，石油基金也被政府拿去大半填補(bǔ)財政赤字。這樣一來，墨西哥國家石油公司的投入更加不足，產(chǎn)量很有可能繼續(xù)下降，收入必然大幅減少，難免陷入惡性循環(huán)局面。
關(guān)注中國改革經(jīng)驗和“三桶油”模式
墨西哥油氣改革的直接動因是扭轉(zhuǎn)產(chǎn)量下滑不利局面，挖掘墨西哥灣深水及陸上頁巖油氣潛力。因此，改革的著力點主要集中在如何成功吸引外來投資和先進(jìn)技術(shù)，特別是深水鉆井、頁巖氣開發(fā)技術(shù)等方面。美國能源信息署(EIA)的一份研究報告曾指出，如果資金和技術(shù)跟不上，墨西哥最早將于2020年成為石油凈進(jìn)口國。墨西哥能源部部長也表示，墨西哥需要至少6400億美元的資金，才有望將原油產(chǎn)量提高到每天300萬桶的水平。
在墨西哥之前，英國、挪威、巴西、秘魯、哥倫比亞等油氣資源國都進(jìn)行了能源市場化改革，普遍的做法是放松政府管制、打破壟斷、公司私有化、礦權(quán)招標(biāo)出讓、引入國際合同條款和規(guī)則等。墨西哥的改革方案借鑒了這些國家的做法。但由于墨西哥政府對石油財政嚴(yán)重依賴，墨西哥國家石油公司在國民經(jīng)濟(jì)特別是國家財政中地位特殊，國家不敢放松管控，使改革陷入“放”與“控”的糾纏之中，再加上滲透了過多的政治因素，進(jìn)一步加劇了改革的左右搖擺。
早期的改革設(shè)計者對市場化改革可能帶來的外國資本、技術(shù)及增產(chǎn)增收預(yù)期過于樂觀，而對墨西哥國家石油公司的發(fā)展前景有點悲觀，結(jié)果導(dǎo)致石油產(chǎn)量繼續(xù)下滑。新一屆政府上臺以來，多次強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步發(fā)揮好國家石油公司的主導(dǎo)作用，下決心通過深化改革，把墨西哥國家石油公司搞好，并希望學(xué)習(xí)中國的油氣改革經(jīng)驗，借鑒“三桶油”體制模式。他們的興趣點主要是母子公司體制，母公司是國家公司，子公司是上市公司。國家控制母公司、依靠子公司吸引外國資本，同時設(shè)立多個國家公司，保持一定的市場競爭。
據(jù)了解，新一屆政府重置了改革的優(yōu)先事項，計劃暫停新的油氣礦權(quán)拍賣。由于油氣改革寫入了憲法，已簽署的合同具有法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行。同時，墨西哥政府希望加強(qiáng)煉化業(yè)務(wù)，包括對現(xiàn)有煉廠進(jìn)行改造升級和投資建設(shè)新煉廠，既增加石油附加值，又減少對進(jìn)口油品的依賴。對于上一屆政府取消的燃油價格管制和補(bǔ)貼政策，新一屆政府試圖推翻重來，以回應(yīng)社會公眾的不滿和抱怨。
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