新一輪電力體制改革已全面進(jìn)入深水區(qū)攻堅期。作為其中最大亮點(diǎn)的增量配網(wǎng)改革，自全面啟動試點(diǎn)三年以來，鼓勵社會資本投資配電業(yè)務(wù)，有效提高配電網(wǎng)運(yùn)營效率。但困難與阻力仍存：國家發(fā)改委、國家能源局去年10月督查調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)項目進(jìn)展總體緩慢，一些地方政府和電網(wǎng)企業(yè)在改革關(guān)鍵問題、關(guān)鍵環(huán)節(jié)上認(rèn)識不到位，與中央改革精神存在偏差，配售電業(yè)務(wù)向社會資本放開的要求未得到有效落實(shí);一些試點(diǎn)項目在供電區(qū)域劃分、接入系統(tǒng)等環(huán)節(jié)受到電網(wǎng)企業(yè)阻撓，遲遲難以落地。
10月底，又有部分項目由于前期負(fù)荷預(yù)測脫離實(shí)際、未與地方電網(wǎng)規(guī)劃有效銜接、受電主體項目沒有落地等原因被取消試點(diǎn)資格。
本文作者認(rèn)為，增量配電業(yè)務(wù)改革之所以距離各方期望還有不小差距，未堅決踐行不對稱管制是重要原因之一。不對稱管制旨在“抑強(qiáng)扶弱”，對居于市場支配地位的“強(qiáng)者”進(jìn)行限制，對新進(jìn)入市場的“弱者”予以扶持，曾在我國電信業(yè)改革、從壟斷到競爭的過渡過程中發(fā)揮重要作用。
作者認(rèn)為，當(dāng)前的增量配電業(yè)務(wù)改革，作為市場主體一方的電網(wǎng)公司獨(dú)家占有著電力系統(tǒng)核心資源，須以更大的力度踐行不對稱管制。“在電網(wǎng)企業(yè)明顯處于絕對優(yōu)勢的情況下，如果不像電信行業(yè)一樣實(shí)行不對稱管制，不限制電網(wǎng)企業(yè)、不對新進(jìn)入的弱小的經(jīng)營者進(jìn)行扶持，則電網(wǎng)企業(yè)能夠比較輕松地控制絕大部分試點(diǎn)項目，留給社會資本的參與機(jī)會將極為有限;即使新進(jìn)入的經(jīng)營者成為試點(diǎn)項目的業(yè)主，也極有可能因各種正常或非正常的競爭而失敗，放開配電業(yè)務(wù)的目的將無法實(shí)現(xiàn)。這一現(xiàn)象，已經(jīng)在一些地區(qū)、一些項目上顯露無疑。”
啟動三年來，增量配電業(yè)務(wù)改革在各方的努力下取得了很多成績，但就實(shí)踐效果來看，距離各方的期望還有不小的差距。造成這種情況的原因是多方面的，但分析起來，未能充分借鑒電信等自然壟斷行業(yè)市場化改革的成熟做法、堅決地踐行不對稱管制是其中最重要的原因之一。本文擬從不對稱管制的角度對增量配電業(yè)務(wù)改革進(jìn)行分析，冀望給各方以啟發(fā)，并通過更合理、更大力度的不對稱管制推動改革。
一、不對稱管制的概念和意義
不對稱管制，又稱不對稱規(guī)制，指對擁有不同市場地位的市場主體采取不同的政策措施，按照“抑強(qiáng)扶弱”的原則，對居于市場支配地位的“強(qiáng)者”進(jìn)行限制，對新進(jìn)入市場的“弱者”予以扶持，使新進(jìn)入的弱者能在市場上生存下去，并逐步發(fā)展、壯大，達(dá)到強(qiáng)者、弱者公平競爭的目的。
作為一種措施，不對稱管制被廣泛應(yīng)用于自然壟斷行業(yè)的市場化改革中，在從壟斷到競爭的過渡過程中發(fā)揮了重要作用。
以我國電信行業(yè)的改革為例。1994年聯(lián)通公司成立之初，與當(dāng)時占據(jù)市場絕對支配地位的中國電信力量懸殊，如果中國電信稍微一發(fā)力，別說是競爭，聯(lián)通公司連生存都很困難。于是，電信主管部門大膽借鑒國外電信行業(yè)市場化改革的經(jīng)驗，采取了扶持聯(lián)通公司等“弱者”的不對稱管制措施。一方面，實(shí)行結(jié)構(gòu)性不對稱管制，通過幾次拆分重組，形成了三大電信運(yùn)營商，在很大程度上均衡了市場主體的實(shí)力;另一方面，實(shí)行行為性不對稱管制，包括價格管制，如規(guī)定聯(lián)通公司的資費(fèi)比移動公司低10%;準(zhǔn)入管制，禁止移動公司經(jīng)營固網(wǎng)寬帶業(yè)務(wù)(直到2013年才向其頒發(fā)固網(wǎng)牌照);攜號轉(zhuǎn)網(wǎng)限制，規(guī)定只能由移動公司向聯(lián)通公司單向攜號轉(zhuǎn)網(wǎng)，不能由聯(lián)通公司向移動公司攜號轉(zhuǎn)網(wǎng);結(jié)算管制，2013年工信部出臺《關(guān)于調(diào)整公用電信網(wǎng)網(wǎng)間結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)的通知》，聯(lián)通公司的移動用戶呼叫移動公司的移動用戶時，前者向后者結(jié)算費(fèi)4分錢/分鐘;但移動公司的移動用戶呼叫聯(lián)通公司、電信公司的用戶時，則需要支付較高的結(jié)算費(fèi)6分錢/分鐘，僅此一項移動公司就要向聯(lián)通公司、電信公司支付幾十億元。多項不對稱管制政策相互疊加，扶持弱小電信企業(yè)，優(yōu)化了電信市場格局，也推動了電信資費(fèi)下降，幾大電信企業(yè)的國際競爭力增強(qiáng)，微信等新業(yè)態(tài)、新模式蓬勃發(fā)展，電信改革的效果非常明顯，人民群眾有很強(qiáng)的獲得感。
試想，如果聯(lián)通公司成立之初，改革主管部門不是大膽采取不對稱管制，而是任由中國電信與聯(lián)通公司“公平競爭”，那么，聯(lián)通公司能夠存活下來嗎?電信改革能夠取得今天的成果嗎?
顯然，電信改革的成功，與不對稱管制密不可分。值得注意的是，自然壟斷行業(yè)在市場化改革的過程中，都不約而同地采取了不對稱管制。包括各國的電力體制改革，在由壟斷走向競爭的過程中，也都是采取了企業(yè)重組、業(yè)務(wù)分拆、業(yè)務(wù)限制、區(qū)域限制、價格限制等多種不對稱管制措施，對原本占據(jù)市場支配地位的市場主體進(jìn)行限制，對新進(jìn)入的市場主體進(jìn)行扶持。實(shí)踐表明，在自然壟斷行業(yè)實(shí)行市場化改革、由壟斷走向競爭的過程中，不對稱管制是必不可少的。
二、不對稱管制對增量配電業(yè)務(wù)改革的必要性
市場化，一直是我國電力體制改革的方向。隨著改革的推進(jìn)，電力行業(yè)正經(jīng)歷著由發(fā)-輸-配-售一體化的壟斷經(jīng)營，到多主體、多環(huán)節(jié)市場競爭的逐步過渡。通過2002年的廠網(wǎng)分開，實(shí)現(xiàn)了發(fā)電市場主體的多元化，在一定程度上形成發(fā)電端的競爭;2015年啟動的新一輪電力體制改革，不僅明確了“放開兩頭、管住中間”的改革思路，將發(fā)電、售電等競爭性業(yè)務(wù)推向市場，而且，電改9號文還進(jìn)一步提出“鼓勵社會資本投資配電業(yè)務(wù)”，將傳統(tǒng)認(rèn)識上的自然壟斷環(huán)節(jié)——配電業(yè)務(wù)——也推進(jìn)市場。國家發(fā)展改革委、能源局不斷出臺促進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的政策、措施，分四批批復(fù)404個試點(diǎn)項目，吸引了大批符合條件的投資主體競相投資。
與此同時，電網(wǎng)企業(yè)也在繼續(xù)從事輸配電業(yè)務(wù)，與新進(jìn)入配電業(yè)務(wù)的主體形成競爭關(guān)系，但兩者的實(shí)力相差懸殊。電網(wǎng)企業(yè)的優(yōu)勢，不僅僅體現(xiàn)在人才技術(shù)、資金實(shí)力、品牌認(rèn)可等各方面，而且還獨(dú)家占有足以決定增量配電網(wǎng)存亡的輸配電網(wǎng)絡(luò)、信息、調(diào)度等電力系統(tǒng)的核心資源，是電力系統(tǒng)名副其實(shí)的 “老大”;更重要的是，電網(wǎng)企業(yè)雖然在形式上實(shí)現(xiàn)了政企分開，但作為國有企業(yè)特別是中央企業(yè)，依舊承擔(dān)著大量的政府職能和社會責(zé)任，成為政府部門和社會各界的重要依靠，在多項事務(wù)包括電改政策制定方面都具有重要的話語權(quán)甚至決定權(quán)。
在電網(wǎng)企業(yè)明顯處于絕對優(yōu)勢的情況下，如果不像電信行業(yè)一樣實(shí)行不對稱管制，不限制電網(wǎng)企業(yè)、不對新進(jìn)入的弱小的經(jīng)營者進(jìn)行扶持，則電網(wǎng)企業(yè)能夠比較輕松地控制絕大部分試點(diǎn)項目，留給社會資本的參與機(jī)會將極為有限;即使新進(jìn)入的經(jīng)營者成為試點(diǎn)項目的業(yè)主，也極有可能因各種正常或非正常的競爭而失敗，放開配電業(yè)務(wù)的目的將無法實(shí)現(xiàn)。這一現(xiàn)象，已經(jīng)在一些地區(qū)、一些項目上顯露無疑。
三、不對稱管制在增量配電業(yè)務(wù)改革中的不足及改進(jìn)建議
應(yīng)該看到，主管部門在推動增量配電業(yè)務(wù)改革方面做出了很多努力，不斷出臺新政策，持續(xù)采取約談、通報、督導(dǎo)等措施;電網(wǎng)企業(yè)顧全大局、不斷提高政治站位，對配電業(yè)務(wù)改革逐漸表現(xiàn)出積極態(tài)度，在很大程度上推進(jìn)了改革。
在不對稱管制方面，主管部門也采取了一定程度的措施。如規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)參與第一批試點(diǎn)項目的數(shù)量不得超過50%、不建議電網(wǎng)企業(yè)控股、電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)兜底責(zé)任等。但就整體而言，改革政策并未體現(xiàn)抑強(qiáng)扶弱的不對稱管制原則：對電網(wǎng)企業(yè)的制約非常有限，在某些方面甚至是賦予電網(wǎng)企業(yè)裁判權(quán);對配電業(yè)務(wù)的新進(jìn)入者并未放寬管制或給予特殊的扶持政策。這顯然無法改變強(qiáng)弱分明、力量懸殊的競爭局面，打擊了社會資本參與配電業(yè)務(wù)改革的積極性，影響了改革效果。為保證增量配電業(yè)務(wù)改革的成功，必須以更明確的態(tài)度、更大的力度踐行不對稱管制。
針對改革中出現(xiàn)的問題，可以分別采取相應(yīng)的不對稱管制措施。具體表現(xiàn)及改進(jìn)建議如下：
1、在試點(diǎn)項目確定方面
在試點(diǎn)項目申報過程中，存在過分依靠電網(wǎng)企業(yè)的現(xiàn)象，有不少地方都強(qiáng)調(diào)要征得電網(wǎng)企業(yè)同意。該做法的優(yōu)點(diǎn)是降低試點(diǎn)項目落地的難度，但在實(shí)踐中，部分地區(qū)卻出現(xiàn)了發(fā)展前景好的優(yōu)質(zhì)項目因電網(wǎng)企業(yè)不同意而無法列入試點(diǎn)的現(xiàn)象;一些有爭議的項目，如對于是否應(yīng)作為增量業(yè)務(wù)方面認(rèn)識不一致的項目，也往往無法納入試點(diǎn)。上述原因?qū)е虏糠衷圏c(diǎn)項目質(zhì)量不高，對于社會資本缺乏吸引力。
針對試點(diǎn)確定問題，可以考慮的不對稱管制措施包括：(1)明確試點(diǎn)項目的申報標(biāo)準(zhǔn)、簡化申報程序，凡符合標(biāo)準(zhǔn)的申報項目均可作為試點(diǎn)，無須征得電網(wǎng)企業(yè)同意;(2)放開非電網(wǎng)企業(yè)存量配電項目及轉(zhuǎn)供電項目申請試點(diǎn)的限制，只要產(chǎn)權(quán)所有人申請，就可以作為試點(diǎn)參與增量配電業(yè)務(wù)改革，不需要審批。
2、在配電網(wǎng)規(guī)劃、公網(wǎng)接入方面
電網(wǎng)企業(yè)掌握輸配電網(wǎng)自愿、信息的優(yōu)勢在配電網(wǎng)規(guī)劃、公網(wǎng)接入方面表現(xiàn)得非常突出，新進(jìn)入的參與者乃至地方政府往往無法獲取必要信息，面臨信息封鎖的壓力。雖然有關(guān)政策要求電網(wǎng)企業(yè)提供信息，但在一些地方并未得到很好的執(zhí)行。另外，部分地區(qū)還存在著由電網(wǎng)企業(yè)對規(guī)劃、接入方案進(jìn)行評審或要求征得電網(wǎng)企業(yè)同意的做法。電網(wǎng)企業(yè)同時擔(dān)任運(yùn)動員和裁判員，使競爭的公平性大打折扣。
針對規(guī)劃、公網(wǎng)接入問題，可供考慮的不對稱管制措施包括：(1)強(qiáng)制電網(wǎng)企業(yè)提供必要的信息，明確由于電網(wǎng)企業(yè)拒不提供信息或提供信息不準(zhǔn)確導(dǎo)致配電網(wǎng)規(guī)劃不準(zhǔn)確或造成損失的，電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)賠償責(zé)任;(2)規(guī)劃、接入方案均由具有資質(zhì)的第三方進(jìn)行評價，電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)執(zhí)行，接入產(chǎn)生的合理費(fèi)用由電網(wǎng)企業(yè)列入輸配電價進(jìn)行疏導(dǎo);(3)結(jié)合“放管服”改革，公網(wǎng)接入實(shí)行承諾制，在增量配電網(wǎng)做出安全承諾的情況下，政府部門即予以接入準(zhǔn)許，電網(wǎng)企業(yè)不得拒絕其接入要求。
3、在業(yè)主確定方面
在電網(wǎng)企業(yè)能否成為試點(diǎn)項目業(yè)主的問題上，政策表現(xiàn)出搖擺，較早的文件明確“鼓勵電網(wǎng)企業(yè)參與”，2017年發(fā)過第一批試點(diǎn)“電網(wǎng)企業(yè)參與的項目不超過50%”的會議紀(jì)要，2019年新出的文件則“不建議”電網(wǎng)企業(yè)控股。但很顯然，這些規(guī)定是矛盾的，也很容易產(chǎn)生歧義。比如“不建議”控股，那么究竟是允許控股，還是不允許控股呢?這種矛盾和歧義，在現(xiàn)實(shí)中造成很多困惑。
在業(yè)主確定問題上，可以采取的不對稱管制措施包括：(1)明確電網(wǎng)企業(yè)不得控股(含相對控股和絕對控股)試點(diǎn)項目，對于已經(jīng)控股的試點(diǎn)項目，限期整改到位;(2)對電網(wǎng)企業(yè)參與試點(diǎn)項目的數(shù)量、參股比例等實(shí)施上限管制，比如可以將電網(wǎng)企業(yè)參與的項目數(shù)量、參股比例限定在30%甚至20%以下。
4、在區(qū)域劃分與存量資產(chǎn)處置方面
對于區(qū)域劃分和電網(wǎng)存量資產(chǎn)的處置，已經(jīng)有《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法》，但問題依然不少：有的地方要求增量配電項目業(yè)主必須與電網(wǎng)企業(yè)協(xié)商確定配電區(qū)域，并簽訂區(qū)域劃分協(xié)議，否則不予出具配電區(qū)域劃分意見;部分地區(qū)的電網(wǎng)企業(yè)明確提出來，對于區(qū)域內(nèi)的存量配電設(shè)施執(zhí)行不入股、不出售、不租賃的“三不政策”，致使存量電力設(shè)施無法納入配電區(qū)域范圍。上述做法的后果，往往是項目業(yè)主不得不接受電網(wǎng)企業(yè)提出的條件，或縮小面積，或出讓股權(quán)，有的則兼而有之。
針對區(qū)域劃分和資產(chǎn)處置問題，可以采取的不對稱管制措施包括：(1)強(qiáng)化政府對于區(qū)域劃分的職權(quán)，確立“配電區(qū)域不小于上位規(guī)劃范圍”的劃分原則，并結(jié)合“放管服”改革，由增量配電網(wǎng)做出保底供電的承諾即可，無須與電網(wǎng)企業(yè)簽訂區(qū)域劃分協(xié)議;(2)對于區(qū)域內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)的存量資產(chǎn)，原則上通過無償劃撥或產(chǎn)權(quán)置換的方式，交由地方政府經(jīng)營管理，地方政府可以通過多種方式參與配電業(yè)務(wù)改革。
5、在價格及結(jié)算方面
價格及結(jié)算是困擾增量配電項目業(yè)主的最大難題之一。目前的輸配電價并未區(qū)分輸電、配電價格，電價結(jié)構(gòu)不盡合理，配電價格普遍偏低，導(dǎo)致增量配電項目經(jīng)營者的價差空間狹小，有不少試點(diǎn)項目都面臨虧損的風(fēng)險。在結(jié)算方面，現(xiàn)有政策實(shí)際上是將增量配電網(wǎng)當(dāng)成了電網(wǎng)企業(yè)的大用戶，需按照大用戶的身份繳納基本電費(fèi)，但這與增量配電網(wǎng)的“公共電網(wǎng)”身份顯然不符。有的地方，比如廣東省發(fā)展改革委發(fā)文要求增量配電網(wǎng)與電網(wǎng)企業(yè)“在自愿平等的基礎(chǔ)上”，通過“協(xié)商”確定價格等問題。但問題是，增量配電網(wǎng)與電網(wǎng)企業(yè)，一個是新進(jìn)入市場的弱者，一個是占據(jù)絕對優(yōu)勢地位的強(qiáng)者，在雙方存在競爭關(guān)系的前提下，顯然是無法實(shí)現(xiàn)“平等”的。
價格管制是不對稱管制的核心內(nèi)容之一，可以考慮的措施包括：(1)糾正將配電網(wǎng)當(dāng)成大用戶的錯誤做法，參照網(wǎng)間結(jié)算的原則，重新調(diào)整配電價格及結(jié)算政策;(2)對增量配電網(wǎng)實(shí)行階段性價格扶持，在一定期限比如5年內(nèi)，免收基本電費(fèi);(3)配電價格應(yīng)不低于電網(wǎng)企業(yè)擁有的同類配電網(wǎng)的平均價格。
6、在電源接入方面
目前，增量配電網(wǎng)的電源接入政策尚不明朗，特別是能否直接接入價格低、性能穩(wěn)定的常規(guī)電源存疑，有的地方則連分布式電源、合規(guī)的自備電源也不允許接入，只能向電網(wǎng)企業(yè)購電或通過電網(wǎng)企業(yè)的輸電網(wǎng)購電。導(dǎo)致增量配電網(wǎng)在獲取電源方面受制于電網(wǎng)企業(yè)，且價格沒有優(yōu)勢。
可以考慮的不對稱管制措施包括：(1)放開電源接入限制，明確增量配電網(wǎng)可以直接接入包括常規(guī)電源在內(nèi)的各類電源;(2)對于自愿接入增量配電網(wǎng)的自備電源予以政策扶持，可以減免部分政府性基金。
7、在責(zé)任承擔(dān)方面
從責(zé)任承擔(dān)方面看，增量配電網(wǎng)按照《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》的規(guī)定承擔(dān)了一般電網(wǎng)企業(yè)的責(zé)任，但并未享受到“放寬管制”的特殊照顧。
為培育新的市場主體，有必要為增量配電網(wǎng)“減負(fù)”。可以考慮階段性或選擇性減輕增量配電網(wǎng)的責(zé)任，如階段性減免部分政府性基金、附加等，使其能夠輕裝上陣、加快發(fā)展。
8、其他方面
除上述行為性不對稱管制外，還可以考慮結(jié)構(gòu)性不對稱管制，如輸配分開、調(diào)度獨(dú)立等措施，進(jìn)一步優(yōu)化公平競爭的市場環(huán)境。
四、踐行不對稱管制需要注意的問題
值得注意的是，不單單是增量配電業(yè)務(wù)改革，在整個電力體制改革中——包括現(xiàn)貨市場建設(shè)、交易機(jī)構(gòu)組建、售電市場放開等環(huán)節(jié)——都存在不對稱管制或缺失或不足的問題。因此，必須以更明確的態(tài)度、更大的力度踐行不對稱管制。在踐行不對稱管制的過程中，需要注意以下問題：
1、強(qiáng)化政府對電改的主導(dǎo)作用，減少對電網(wǎng)企業(yè)的依賴
電網(wǎng)企業(yè)雖然是國企、有政治覺悟，但畢竟是有自身利益的企業(yè)，有利用優(yōu)勢圍堵競爭者、維護(hù)自身壟斷利益的本能反應(yīng)，因此，政府部門應(yīng)該勇于擔(dān)當(dāng)，強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用，通過不對稱管制等措施抑強(qiáng)扶弱，推動改革的進(jìn)行，不應(yīng)過分依賴電網(wǎng)企業(yè)改革的自覺性。
2、區(qū)分輕重緩急，注意長期目標(biāo)與短期目標(biāo)的結(jié)合
前面提出的不對稱管制措施，可以部分采用，也可以多種措施組合采用。在踐行過程中需要處理好長期目標(biāo)與短期目標(biāo)的關(guān)系，如輸配分開、調(diào)度獨(dú)立等結(jié)構(gòu)性不對稱管制措施，執(zhí)行難度大，可以作為長期目標(biāo);而業(yè)主確定、價格管制、區(qū)域劃分等行為性不對稱管制措施，則可以作為短期目標(biāo)，盡快推出，否則將直接影響試點(diǎn)項目的成敗。
3、正確處理不對稱管制與公平競爭審查的關(guān)系
公平競爭審查，是我國政府為推動統(tǒng)一市場的形成、促進(jìn)公平競爭而推出的制度，主要依據(jù)包括《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》(國發(fā)〔2016〕34號)等文件。有人擔(dān)心，不對稱管制的“抑強(qiáng)扶弱”屬于不公平對待市場主體，違反了公平競爭的有關(guān)規(guī)定。但通說認(rèn)為，“同等情況同等對待”僅僅是形式公平，“不同情況不同對待”才是實(shí)質(zhì)公平。在破除自然壟斷環(huán)節(jié)的特殊時期，顯然需要通過不對稱管制實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，而一味的形式公平則顯然會扼殺弱小的競爭者，恰恰是不利于競爭、也是不公平的。因此，特定時期特定領(lǐng)域的不對稱管制屬于公平競爭審查的例外情形，不受公平審查制度的制約。
4、多措并舉，保障政策措施的有效執(zhí)行
對于不對稱管制措施，應(yīng)通過多種方式保障落實(shí)。包括電改主導(dǎo)部門自身的執(zhí)行、監(jiān)督，與反壟斷機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、聯(lián)合，加強(qiáng)黨紀(jì)政紀(jì)的監(jiān)督、處分，發(fā)動媒體和全社會的力量進(jìn)行輿論監(jiān)督等等，保障不對稱管制的有效執(zhí)行。
另外需要注意的是，不對稱管制是階段性的過渡措施，在不對稱管制的原因消除后，應(yīng)及時變更或撤銷不對稱管制。
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