城市垃圾治理關(guān)系人民群眾的切身利益，是生態(tài)文明建設(shè)和城市管理的重要內(nèi)容，是社會(huì)文明程度的重要標(biāo)志。開(kāi)展垃圾綜合治理，就是要統(tǒng)籌從源頭到末端的全過(guò)程管理，綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多種手段，健全垃圾產(chǎn)生、投放、收集、運(yùn)輸、處理和處置各個(gè)環(huán)節(jié)，建立政府、企業(yè)、公眾多方面共同參與的垃圾治理模式，實(shí)現(xiàn)垃圾減量化、資源化、無(wú)害化，保障城市健康可持續(xù)發(fā)展。
一、加強(qiáng)垃圾綜合治理的背景和意義
(一)新形勢(shì)的客觀要求
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，取得了舉世矚目的成就，人民群眾對(duì)更宜居、更舒適的城市環(huán)境充滿期待。黨的十八屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。一方面，強(qiáng)調(diào)了“以人為本”，客觀上要求通過(guò)提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市管理服務(wù)，為人民群眾創(chuàng)造美好的生活環(huán)境。另一方面，強(qiáng)調(diào)了要把握和順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，梳理好城鎮(zhèn)化過(guò)程中人與自然的關(guān)系。這就要求垃圾治理工作需要在綠色、循環(huán)、低碳方針下，強(qiáng)化系統(tǒng)思維，加強(qiáng)綜合治理，提升效率和水平。
(二)破解垃圾圍城問(wèn)題的根本路徑
長(zhǎng)期以來(lái)，各地以末端處理為中心，通過(guò)建設(shè)垃圾收集處理設(shè)施，基本形成了保障城市正常運(yùn)行的處理體系。但面對(duì)持續(xù)、大量產(chǎn)生的城市垃圾，被動(dòng)的末端治理疲于應(yīng)付、難治根本，垃圾圍城、污染環(huán)境、設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)行、后續(xù)處理能力不足等問(wèn)題日益凸顯，增大了對(duì)資源環(huán)境的浪費(fèi)和破壞。要從根本上解決城市垃圾處理問(wèn)題，必須在無(wú)害化基礎(chǔ)上推進(jìn)減量化和資源化，必須走綜合治理的道路。
(三)發(fā)達(dá)國(guó)家解決垃圾問(wèn)題的有效做法
發(fā)達(dá)國(guó)家在城市生活垃圾治理方面已經(jīng)進(jìn)行了多年探索，轉(zhuǎn)變了以往的被動(dòng)處理思路，形成了較為完善的綜合治理模式。
一是注重垃圾減量化和資源化，建立了以源頭減量為導(dǎo)向的循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念和垃圾管理戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)全過(guò)程管理。二是通過(guò)立法形式確立垃圾管理思路和目標(biāo)要求，如要求生產(chǎn)廠商對(duì)產(chǎn)品包裝履行回收處理責(zé)任，建立健全生產(chǎn)者延伸責(zé)任制等。三是綜合采用行政、經(jīng)濟(jì)等手段，如押金、補(bǔ)貼制度、垃圾計(jì)量收費(fèi)和征收垃圾處理稅等，促進(jìn)垃圾源頭減量和回收利用，降低最終處置量。四是構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾共同參與的垃圾分類回收處理體系。五是提升技術(shù)水平，培育循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)。
二、加強(qiáng)垃圾綜合治理的總體思路
(一)轉(zhuǎn)變工作理念
加強(qiáng)垃圾綜合治理，首先要在思想上實(shí)現(xiàn)從粗放管理向微循環(huán)精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變，從增加處理規(guī)模向提高質(zhì)量和水平轉(zhuǎn)變，從關(guān)注末端向全過(guò)程管理轉(zhuǎn)變，從立足無(wú)害化處理向減量化、資源化、無(wú)害化并舉轉(zhuǎn)變。應(yīng)樹(shù)立垃圾是重要資源和礦產(chǎn)的觀念，加強(qiáng)源頭管理、過(guò)程控制，推動(dòng)源頭減量和資源化利用，促進(jìn)形成“原料—產(chǎn)品—原料”的循環(huán)系統(tǒng)，最大限度地節(jié)約和回收利用資源，減少垃圾末端處理量。
(二)運(yùn)用多種手段
垃圾治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，垃圾的生命全周期涉及社會(huì)生產(chǎn)、生活多個(gè)環(huán)節(jié)，開(kāi)展垃圾綜合治理，使之互相配合、互為補(bǔ)充、形成合力。要加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)建立綠色、低碳的生產(chǎn)、生活理念，依托垃圾回收利用和處理設(shè)施建設(shè)宣教基地，促進(jìn)公眾自覺(jué)參與垃圾減量分類等活動(dòng)，從而將垃圾治理貫穿于垃圾產(chǎn)生的各個(gè)環(huán)節(jié)。
(三)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
綜合治理是一個(gè)統(tǒng)籌全局、順應(yīng)發(fā)展、促進(jìn)協(xié)調(diào)配合的動(dòng)態(tài)過(guò)程。開(kāi)展垃圾綜合治理，首先，構(gòu)建部門合作機(jī)制，避免垃圾治理工作中因各管一攤、缺乏統(tǒng)籌造成的責(zé)任不清、管理缺位和政策“打架”等問(wèn)題，從制度設(shè)計(jì)上杜絕諸如把路面垃圾掃入綠化帶，園林工人又將綠化帶垃圾倒入下水道，市政工人又從下水道清掏后堆放在路面等現(xiàn)象。其次，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入垃圾治理領(lǐng)域，推動(dòng)構(gòu)建政府、企業(yè)和公眾共同參與的垃圾治理體系，形成持續(xù)、良性互動(dòng)。最后，充分認(rèn)識(shí)廢品回收和垃圾清運(yùn)處理的有機(jī)聯(lián)系，促進(jìn)垃圾清運(yùn)體系和再生資源回收利用體系銜接。
三、加強(qiáng)垃圾綜合治理的重點(diǎn)任務(wù)
(一)大力開(kāi)展資源化工作
一是推動(dòng)垃圾分類。城市政府要根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳罾匦浴⑻幚矸绞胶妥陨淼墓芾硭剑茖W(xué)制訂生活垃圾分類辦法，明確工作目標(biāo)、實(shí)施步驟和政策措施，動(dòng)員社區(qū)及家庭積極參與，逐步推行垃圾分類。推進(jìn)廢棄含汞熒光燈、廢溫度計(jì)等有害垃圾單獨(dú)收運(yùn)和處理工作，建立高水分有機(jī)生活垃圾收運(yùn)系統(tǒng)，進(jìn)一步加強(qiáng)餐廚廢棄物分類收集管理，建立完善餐廚廢棄物排放登記制度。
二是加強(qiáng)資源利用。全面推廣廢舊商品回收利用、焚燒發(fā)電、生物處理等生活垃圾資源化利用方式。加強(qiáng)可降解有機(jī)垃圾資源化利用工作，推進(jìn)城市餐廚廢棄物資源化利用試點(diǎn)工作，統(tǒng)籌餐廚廢棄物、園林垃圾、糞便等無(wú)害化處理和資源化利用，確保工業(yè)油脂、生物柴油、肥料等資源化利用產(chǎn)品的質(zhì)量和使用安全。加快生物質(zhì)能源回收利用工作，提高生活垃圾焚燒發(fā)電和填埋氣體發(fā)電的能源利用效率。
三是推進(jìn)示范城市工作。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等5部門于2015年印發(fā)《關(guān)于公布第一批生活垃圾分類示范城市(區(qū))的通知》(建辦城〔2015〕19號(hào))，確定在北京市東城區(qū)等26個(gè)城市(區(qū))率先開(kāi)展垃圾分類示范城市工作。各地應(yīng)結(jié)合示范城市建設(shè)工作，進(jìn)一步探索研究適合本地特點(diǎn)的垃圾分類和資源化利用模式，及時(shí)總結(jié)推廣。到2020年，力爭(zhēng)將垃圾回收利用率(參考發(fā)達(dá)國(guó)家統(tǒng)計(jì)口徑)提高到35%以上，與目前發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平相當(dāng)。
(二)強(qiáng)化城市環(huán)衛(wèi)保潔工作
2015年7月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部召開(kāi)全國(guó)城市環(huán)衛(wèi)保潔工作會(huì)，推廣中衛(wèi)等地在環(huán)衛(wèi)保潔工作中的先進(jìn)理念和先進(jìn)做法，部署開(kāi)展了“學(xué)習(xí)中衛(wèi)經(jīng)驗(yàn)，清潔城市環(huán)境”活動(dòng)。各地應(yīng)將城市環(huán)衛(wèi)保潔工作作為讓人民群眾共享城市發(fā)展成果的重要民生工程予以推進(jìn)，抓出實(shí)效。
一是要制訂并指導(dǎo)落實(shí)工作方案，明確目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)督考核。
二是轉(zhuǎn)變工作思路，將傳統(tǒng)的簡(jiǎn)單“掃馬路”的思路轉(zhuǎn)變?yōu)槲覊m，在城市保潔中推行精細(xì)化管理和精細(xì)化作業(yè)。
三是大力提高機(jī)械化水平，降低揚(yáng)塵污染。
四是切實(shí)抓好城市背街小巷、衛(wèi)生死角的清掃保潔工作，采取可行方式，對(duì)無(wú)物業(yè)管理的社區(qū)提供常態(tài)化環(huán)衛(wèi)服務(wù)，確保城市清潔衛(wèi)生“表里如一”。
(三)加快生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)
一是充分認(rèn)識(shí)垃圾處理設(shè)施的兜底作用。源頭減量和回收利用對(duì)降低垃圾最終處理量具有積極意義，但不能代替垃圾處理設(shè)施建設(shè)。各地必須充分考慮衛(wèi)生填埋和焚燒在城市應(yīng)急和安全運(yùn)行中的基礎(chǔ)性作用，特別是要對(duì)垃圾填埋場(chǎng)剩余庫(kù)容能力進(jìn)行調(diào)查摸底，及時(shí)做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。
二是高度重視規(guī)劃編制。目前，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門已著手開(kāi)展“十三五”垃圾處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的編制工作。各地應(yīng)高度重視規(guī)劃編制，深入調(diào)研現(xiàn)狀、合理預(yù)測(cè)處理需求，在國(guó)家規(guī)劃指導(dǎo)下編制省級(jí)規(guī)劃，切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)處理能力與處理需求相匹配。
三是切實(shí)加快設(shè)施建設(shè)。城市政府要把生活垃圾處理設(shè)施作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)，加大組織協(xié)調(diào)力度，加快項(xiàng)目審批和施工速度，保障用地、加強(qiáng)監(jiān)管，確保有關(guān)設(shè)施建設(shè)順利進(jìn)行。
(四)推進(jìn)垃圾收運(yùn)處理市場(chǎng)化
一是加大政府投入。要明確城市政府的責(zé)任，加大公共財(cái)政對(duì)城市生活垃圾處理的投入，將處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，足額保障。
二是完善垃圾收費(fèi)制度。適度提高垃圾處理費(fèi)征收額度，推廣與水費(fèi)捆綁征收等高效收費(fèi)方式，有條件的地區(qū)可探索實(shí)施垃圾計(jì)量收費(fèi)。加強(qiáng)對(duì)資金使用的監(jiān)管，按時(shí)、足額支付生活垃圾處理費(fèi)用。
三是健全市場(chǎng)機(jī)制。采取支持政策，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資金參與垃圾收運(yùn)處理的積極性，促進(jìn)垃圾清運(yùn)體系和再生資源(廢品)回收體系有效對(duì)接、兩網(wǎng)融合，鼓勵(lì)垃圾收、運(yùn)、處一條龍運(yùn)作、一體化運(yùn)營(yíng)。
四是培育良好市場(chǎng)環(huán)境。加強(qiáng)對(duì)收運(yùn)處理服務(wù)的監(jiān)督考評(píng)，確保環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量。完善垃圾收運(yùn)處理特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，完善招投標(biāo)管理，提升監(jiān)管能力，建立失信企業(yè)黑名單制度，培育良性競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。
(五)促進(jìn)垃圾源頭減量
避免垃圾產(chǎn)生，促進(jìn)垃圾源頭減量，是節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的重要手段，是垃圾治理的首要思路。
國(guó)家層面研究制定推進(jìn)垃圾減量化、資源化、無(wú)害化的發(fā)展戰(zhàn)略和政策要求，建立健全促進(jìn)源頭減量、分類回收和再生產(chǎn)品利用的法律法規(guī)體系，建立生產(chǎn)者延伸責(zé)任制，完善強(qiáng)制回收目錄。
各地應(yīng)采取有效措施，認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家有關(guān)政策措施，在賓館、餐飲等服務(wù)性行業(yè)，推廣使用可循環(huán)利用物品，減少一次性用品的使用。加大宣傳力度，倡導(dǎo)綠色生活和消費(fèi)方式，通過(guò)結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)促進(jìn)物品重復(fù)使用。
(六)推進(jìn)廚余垃圾處理
廚余垃圾主要是居民餐前對(duì)食品加工時(shí)產(chǎn)生的殘余物和餐后廢棄的剩飯、剩菜，具有含水率高、有機(jī)質(zhì)含量高、容易腐爛變質(zhì)等特點(diǎn)。我國(guó)城市生活垃圾中廚余垃圾所占比例高達(dá)50%左右，對(duì)其進(jìn)行單獨(dú)收集處理是解決生活垃圾處理難題的關(guān)鍵。
廚余垃圾家庭粉碎處理能有效促進(jìn)居民生活垃圾干濕分類，實(shí)現(xiàn)垃圾減量，有利于對(duì)后續(xù)生活垃圾的分類收集、回收利用和無(wú)害化處理。但我國(guó)廚余垃圾產(chǎn)生量大、油脂含量高，破碎進(jìn)入下水道后容易附著在管壁或管底造成管道堵塞。
因此，大量集中采用破碎進(jìn)入下水道方式處理時(shí)，要綜合考慮基礎(chǔ)設(shè)施配套情況、污水處理工藝設(shè)備、人口居住特點(diǎn)及當(dāng)?shù)貧夂蛱攸c(diǎn)等多種因素，可結(jié)合新區(qū)建設(shè)和舊城改造，在有條件的區(qū)域因地制宜地推廣，并根據(jù)情況加裝油水分離裝置，避免對(duì)污水處理管網(wǎng)及設(shè)施的不利影響。
此外，廚余垃圾處理還應(yīng)本著因地制宜的原則，靈活選取多種適用方式，如鼓勵(lì)居民將家庭產(chǎn)生的廚余垃圾單獨(dú)投放，通過(guò)設(shè)置小型處理裝置實(shí)現(xiàn)就地處理，或與餐廚廢棄物統(tǒng)籌處理，將廚余垃圾在家庭充分瀝干水分后，與其他生活垃圾混合焚燒處理等。
(七)推動(dòng)建筑垃圾回收再利用
建筑垃圾資源化利用是破解建筑垃圾處理難題的有效途徑。據(jù)估算，目前我國(guó)建筑垃圾年產(chǎn)生量約為15億噸(加上工程棄土約達(dá)35億噸)，回收利用率僅為5%左右。
當(dāng)前，我國(guó)建筑垃圾資源化利用主要存在認(rèn)識(shí)不足，體制機(jī)制不完善，回收利用能力不足、水平不高，再生產(chǎn)品市場(chǎng)認(rèn)可度不佳，產(chǎn)業(yè)鏈沒(méi)有形成等突出問(wèn)題。
有關(guān)部門正在研究理順體制機(jī)制、完善政策措施、加強(qiáng)行業(yè)管理和培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)建筑垃圾堆放場(chǎng)所本著“存量排查隱患、增量嚴(yán)格管理”的思路強(qiáng)化監(jiān)管、確保安全。
大力推動(dòng)資源化利用工作，開(kāi)展建筑垃圾回收利用的試點(diǎn)示范，支持再生產(chǎn)品使用，力爭(zhēng)在“十三五”時(shí)期基本建立建筑垃圾回收和再利用體系，大幅提高建筑垃圾回收利用能力和水平。
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