近年來(lái)，伴隨我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加速，建設(shè)用地規(guī)模迅速擴(kuò)張，導(dǎo)致建設(shè)用地與耕地保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然生態(tài)保護(hù)等人地矛盾日益尖銳。
為加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，2011年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》，要求國(guó)家編制環(huán)境功能區(qū)劃，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線;2012年，十八大報(bào)告中提出，要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局;2013 年，中共中央習(xí)總書記表示，決不以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，要?jiǎng)澏ú?yán)守生態(tài)紅線，并牢固樹立生態(tài)紅線的觀念;2014 年，“生態(tài)保護(hù)紅線”首次進(jìn)入《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》;近日，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》。
那么，什么是生態(tài)紅線呢?
1、生態(tài)紅線的概念及內(nèi)涵
“紅線”一詞起源于城市規(guī)劃，指規(guī)劃部門批給建設(shè)單位的占地面積，一般用紅筆圈在圖紙上，具有法律效力。后來(lái)紅線廣泛用于建筑紅線，道路紅線，耕地紅線等。紅線亦即底線，通常具有約束性含義，表示各種用地的邊界線、控制線或具有低限含義的數(shù)字。如建筑紅線，也稱“建筑控制線”，指城市規(guī)劃管理中，控制城市道路兩側(cè)沿街建筑物或構(gòu)筑物(如外墻、臺(tái)階等)靠臨街面的界線。任何臨街建筑物或構(gòu)筑物不得超過(guò)建筑紅線。道路紅線一般是指道路用地的邊界線。耕地紅線，是指經(jīng)常進(jìn)行耕種的土地面積的最低值。
隨著“紅線”概念的不斷深化，“紅線”一詞也逐漸被運(yùn)用到環(huán)境領(lǐng)域，生態(tài)紅線的概念是以“紅線”為基礎(chǔ)，在區(qū)域性生態(tài)規(guī)劃、管理和科學(xué)研究過(guò)程中逐漸產(chǎn)生和發(fā)展，并得到多方面肯定，從而上升成為國(guó)家戰(zhàn)略。
生態(tài)紅線又稱生態(tài)功能紅線或生態(tài)保護(hù)紅線，2014年環(huán)保部印發(fā)的《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線-生態(tài)功能紅線劃定技術(shù)指南(試行)》中將生態(tài)保護(hù)紅線定義為：指對(duì)維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾健康具有關(guān)鍵作用，在提升生態(tài)功能、改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)資源高效利用等方面必須嚴(yán)格保護(hù)的最小空間范圍與最高或最低數(shù)量限值。
生態(tài)紅線是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度創(chuàng)新，是一個(gè)由空間紅線、面積紅線和管理紅線三條紅線共同構(gòu)成的綜合管理體系。空間紅線是生態(tài)保護(hù)紅線的空間范圍及分布，是紅線在區(qū)域的具體分布位置和邊界線;面積紅線則屬于結(jié)構(gòu)指標(biāo)，類似于土地紅線和水資源紅線的數(shù)量界限;管理紅線是基于生態(tài)系統(tǒng)功能保護(hù)需求和生態(tài)系統(tǒng)綜合管理方式的政策紅線，對(duì)于空間紅線內(nèi)的人為活動(dòng)的強(qiáng)度產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境準(zhǔn)入以及生態(tài)系統(tǒng)狀況等方面制定嚴(yán)格且定量的標(biāo)準(zhǔn)。
生態(tài)紅線的內(nèi)涵包括三個(gè)方面：一是生態(tài)服務(wù)保障線，即提供生態(tài)調(diào)節(jié)與文化服務(wù)，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必需生態(tài)區(qū)域;二是人居環(huán)境安全屏障線，即保護(hù)生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)’維護(hù)人居環(huán)境安全的基本生態(tài)屏障;三是生物多樣性維持線，即保護(hù)生物多樣性，維持關(guān)鍵物種、生態(tài)系統(tǒng)與種質(zhì)資源生存的最小面積。
生態(tài)紅線是繼"18億畝耕地紅線"后，另一條被提到國(guó)家層面的"生命線"。因此，國(guó)家層面的“生態(tài)紅線”應(yīng)是環(huán)保、林業(yè)、發(fā)改、國(guó)土、水利、海洋等各個(gè)部門劃定各種“紅線”的統(tǒng)稱，所有部門的紅線都應(yīng)包括在大“生態(tài)紅線”體系內(nèi)。林業(yè)的森林問(wèn)題、農(nóng)業(yè)的基本農(nóng)田和草地問(wèn)題、環(huán)保的環(huán)境監(jiān)管問(wèn)題、水利的水資源節(jié)約問(wèn)題、國(guó)土的土地有效利用問(wèn)題以及海洋的海洋保護(hù)問(wèn)題等，都要在“生態(tài)紅線”大系統(tǒng)下協(xié)調(diào)解決。環(huán)境保護(hù)的紅線是“生態(tài)紅線”體系的重要組成部分。
2、生態(tài)紅線的特征
根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線的概念，其屬性特征包括以下五個(gè)方面：
(1)生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵區(qū)域：生態(tài)保護(hù)紅線是維系國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全的底線，是支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵生態(tài)區(qū)域。
(2)空間不可替代性：生態(tài)保護(hù)紅線具有顯著的區(qū)域特定性，其保護(hù)對(duì)象和空間邊界相對(duì)固定。
(3)經(jīng)濟(jì)社會(huì)支撐性：劃定生態(tài)保護(hù)紅線的最終目標(biāo)是在保護(hù)重要自然生態(tài)空間的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)支撐作用。
(4)管理嚴(yán)格性：生態(tài)保護(hù)紅線是一條不可逾越的空間保護(hù)線，應(yīng)實(shí)施最為嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制度與管理措施。
(5)生態(tài)安全格局的基礎(chǔ)框架：生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)是保障國(guó)家和地方生態(tài)安全的基本空間要素，是構(gòu)建生態(tài)安全格局的關(guān)鍵組分。
3、生態(tài)紅線的管控要求
生態(tài)保護(hù)紅線須依據(jù)生態(tài)服務(wù)功能類型和管理嚴(yán)格程度實(shí)施分類分區(qū)管理，做到“一線一策”。生態(tài)保護(hù)紅線一旦劃定，應(yīng)滿足以下管控要求：
(1)性質(zhì)不轉(zhuǎn)換：生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)的自然生態(tài)用地不可轉(zhuǎn)換為非生態(tài)用地，生態(tài)保護(hù)的主體對(duì)象保持相對(duì)穩(wěn)定。
(2)功能不降低：生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)功能能夠持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮，退化生態(tài)系統(tǒng)功能得到不斷改善。
(3)面積不減少：生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)邊界保持相對(duì)固定，區(qū)域面積規(guī)模不可隨意減少。
(4)責(zé)任不改變：生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的林地、草地、濕地、荒漠等自然生態(tài)系統(tǒng)按照現(xiàn)行行政管理體制實(shí)行分類管理，各級(jí)地方政府和相關(guān)主管部門對(duì)紅線區(qū)共同履行監(jiān)管職責(zé)。
4、生態(tài)紅線的范圍劃定
(1)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)：指生態(tài)系統(tǒng)十分重要，關(guān)系全國(guó)或區(qū)域生態(tài)安全，生態(tài)系統(tǒng)有所退化，需要在國(guó)土空間開發(fā)中限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域，主要類型包括水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持區(qū)、防風(fēng)固沙區(qū)和生物多樣性維護(hù)區(qū)。
(2)生態(tài)敏感區(qū)：指對(duì)外界干擾和環(huán)境變化具有特殊敏感性或潛在自然災(zāi)害影響，極易受到人為的不當(dāng)開發(fā)活動(dòng)影響而產(chǎn)生負(fù)面生態(tài)效應(yīng)的區(qū)域。
(3)生態(tài)脆弱區(qū)：指生態(tài)系統(tǒng)組成結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性較差，抵抗外在干擾和維持自身穩(wěn)定的能力較弱，易于發(fā)生生態(tài)退化且難以自我修復(fù)的區(qū)域。
(4)禁止開發(fā)區(qū)：指依法設(shè)立的各級(jí)各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域，以及其他禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)、需要特殊保護(hù)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。
(6)其他：其他未列入上述范圍、但具有重要生態(tài)功能或生態(tài)環(huán)境敏感、脆弱的區(qū)域，包括生態(tài)公益林、重要濕地和草原、極小種群生境等。
5、生態(tài)紅線就是 “負(fù)面清單”
從紅線的定義看，生態(tài)紅線劃定的目的是“約束發(fā)展”。鑒于紅線的剛性約束印象，可能影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此很多地方政府落實(shí)紅線的決心不大。生態(tài)紅線“落地”無(wú)論是法律落地還是規(guī)范落地，最終都需要行政部門來(lái)執(zhí)行，都是“行政落地”。如果一味強(qiáng)調(diào)“生態(tài)紅線”的剛性約束，則其落實(shí)前景不樂(lè)觀，很可能成為不了了之的“一紙空線”。
“生態(tài)紅線”，按照李克強(qiáng)總理力推的“負(fù)面清單”，除了禁止限制的，剩下的都是鼓勵(lì)允許的。從環(huán)境空間管控來(lái)說(shuō)，通過(guò)劃定生態(tài)、大氣、水、土壤等紅線，確定一系列不能觸碰的區(qū)域和底線，明確各種不能觸碰的“紅線”區(qū)，也就找到了哪些是適合發(fā)展的區(qū)域。“發(fā)展是硬道理”，生態(tài)紅線的目的就是列出環(huán)境“負(fù)面清單”，通過(guò)空間管控分區(qū)，突出適宜發(fā)展的區(qū)域，來(lái)引導(dǎo)發(fā)展、保護(hù)發(fā)展。
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