隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)以及人們環(huán)保意識的增強(qiáng)，我國的垃圾產(chǎn)生量越來越大，垃圾對環(huán)境的污染越來越不容小覷。科學(xué)地進(jìn)行垃圾處置已經(jīng)勢在必行!對此，垃圾必須處理，且必須以科學(xué)的、市場化的模式進(jìn)行無害化處理。在土地資源約束下，垃圾焚燒是當(dāng)前最可取的處置方式，城投公司是更具優(yōu)勢的投資主體，BOT是主流商業(yè)模式。合理運(yùn)用BOT模式，賦予以城投公司為代表的項目投資方一種特許經(jīng)營權(quán)，將成為市場化進(jìn)程下處置城市垃圾的最適模式。
土地資源約束下，環(huán)境優(yōu)化是目標(biāo)，垃圾焚燒是趨勢。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市垃圾體量持續(xù)增加，垃圾處理要求日益增長，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)“垃圾圍城”的緊張局勢。對此，為保護(hù)環(huán)境，應(yīng)對堆積的垃圾進(jìn)行有效處置，特別是在土地資源緊張的地區(qū)，采取焚燒的方式處置垃圾是不錯的選擇。
市場化進(jìn)程下，職責(zé)在政府，主體是城投公司。垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)是典型的資金密集型產(chǎn)業(yè)，建設(shè)項目的初始投資高。面對“垃圾圍城”對環(huán)境造成的惡劣影響，政府有責(zé)任積極推動以科學(xué)的方式處置垃圾，但是，垃圾焚燒項目的投融資主體卻不是政府，而是城投公司。在市場化進(jìn)程下，城投公司以企業(yè)獨(dú)立主體的形式遵照市場化原則進(jìn)行經(jīng)營運(yùn)作和項目投融資，具有盈利激勵、具有硬的預(yù)算約束、具有風(fēng)險控制約束。
對于垃圾焚燒項目，BOT是主流商業(yè)模式。BOT作為一種特許經(jīng)營方式，是地方政府通過招標(biāo)的方式，將垃圾焚燒廠的建設(shè)權(quán)和約定時間的經(jīng)營權(quán)以特許權(quán)協(xié)議的方式，給予符合條件的投資方。具體地講，項目招標(biāo)方通常為某地的住建系統(tǒng)。
第一步，地方住建局對垃圾焚燒廠BOT項目進(jìn)行資格預(yù)審、公開招標(biāo)、投標(biāo)和評標(biāo)工作。經(jīng)專家組評審認(rèn)定符合資格預(yù)審要求的某企業(yè)為BOT項目的中標(biāo)人，向中標(biāo)人授予特許經(jīng)營權(quán)。
第二步，中標(biāo)人組建項目公司，負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、融資、采購、安裝調(diào)試以及一系列建設(shè)活動。
第三步，垃圾焚燒廠建成后，按協(xié)議向地方政府提供垃圾焚燒處理服務(wù)。在此過程中，若利用垃圾焚燒的余熱進(jìn)行發(fā)電，還將從政府獲得垃圾處置補(bǔ)貼;同時，將焚燒垃圾產(chǎn)生的電力上網(wǎng)銷售，政府將在當(dāng)?shù)鼗痣娒慷入妰r的基礎(chǔ)上加成全額購買;另外，在有大量熱能需求的地區(qū)，中標(biāo)人還將銷售垃圾焚燒產(chǎn)生的熱能，由此獲得供熱收入。總之，垃圾焚燒廠項目中標(biāo)人在項目的運(yùn)營過程中，可通過獲得政府垃圾處置補(bǔ)貼、按照垃圾發(fā)電上網(wǎng)電價供電、以及供熱等方式收回項目投資，并獲得投資回報。
第四步，在《特許經(jīng)營協(xié)議》規(guī)定的特許經(jīng)營期滿后，中標(biāo)人將無償把垃圾焚燒廠的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)移交給政府。
2012年，固廢企業(yè)垃圾焚燒發(fā)電BOT項目動作頻頻。據(jù)不完全統(tǒng)計，2012年新增垃圾焚燒項目35個，新增處理能力超過35000噸/日，均為BOT操作模式。其中，光大國際年度新簽約8個垃圾焚燒發(fā)電BOT項目，遍布江蘇、浙江、廣東、山東和海南等省份，處理能力達(dá)到10600噸/日，占市場總額的30.2%。桑德環(huán)境和盛運(yùn)股份分別在垃圾焚燒BOT市場斬獲5個項目，前三大投資公司新增處理能力占總市場新增處理能力接近50%。此外，綠色動力獲得3個垃圾焚燒項目，上海環(huán)境獲得2個項目。
表1 2012年全國各地新上馬垃圾發(fā)電項目匯總
數(shù)據(jù)來源：賽迪經(jīng)智整理，2013年6月
BOT使得地方政府賦予以城投公司為代表的項目投資方一種特許經(jīng)營權(quán)。一方面，地方政府以市場化的方式科學(xué)解決了垃圾處置問題，緩解了資金壓力。另一方面，項目投資方將享有獨(dú)占性，當(dāng)?shù)卣_保在特許區(qū)域內(nèi)不再將約定項目的特許權(quán)部分或全部地授予第三方;項目投資方將享有擴(kuò)建項目或新建項目的優(yōu)先投資建設(shè)運(yùn)營權(quán)，一旦特許區(qū)域內(nèi)的垃圾處理量超過了項目初建時的垃圾處置能力，項目投資方將得到優(yōu)先選擇是否擴(kuò)建或新建項目的權(quán)利;項目投資方將享有區(qū)域內(nèi)蒸汽供應(yīng)的專營權(quán)，當(dāng)?shù)卣枰?jǐn)慎批準(zhǔn)建設(shè)其他供氣項目。
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