正當國內碳市場各試點工作如火如荼地開展時，全國碳市場的頂層設計也已提上日程。
記者了解到，國家發改委已于今年2月份向世界銀行PMR基金提交了國內碳市場的設計方案，并通過世行審議，得到了800萬美元的資助。
世界銀行PMR基金全稱Partnership for Market Readiness（碳市場準備伙伴），是一個基于國家層面的碳市場建設支持基金。在2010年的坎昆會議上，世行宣布啟動PMR，旨在為基于市場的減排機制提供資金支持并建立知識共享平臺，推動發展中國家利用本國市場機制實現減排。
在這份中國提交的方案中共包含八個模塊，闡述了建立全國碳市場的背景、碳排放權交易系統設計的組成部分、中國市場所面臨的特殊問題闡述和完成設計所需的詳細預算。其中提到了未來重點考慮納入的七個行業、配額分配方式和央企、電力兩大中國特殊情況。
方案初步估計，構建全國碳市場需要超過一億美金，而目前已經籌集了8600萬美金。其中，中國政府已提供6600萬美金，其中為七個碳試點提供了6000萬，另外給予建設災后恢復系統500萬、自愿減排市場100萬。而另外2000萬美金則來自國際資助。
除方案提交方國家發改委外，來自清華大學、中創碳投和國家應對氣候變化戰略研究和合作中心、電力協會等機構和企業的專家也參與了方案的撰寫。
“中國的方案的確做得非常全面和深入，并且是一個能夠影響決策的方案。”PMR基金經理王雪漫說。
納入范圍關注七大行業
總能耗超過1億噸標準煤：黑色金屬行業、化工業、非金屬礦物制品制造、熱電行業、石化行業、有色金屬行業和煤炭業。
建設全國碳市場時，在什么范圍內開展交易是設計方案中提出的第一個問題。
首先是地域范圍。方案指出，目前政府的目標是在2013至2015年間先運行碳市場試點，隨后在“十三五”期間建立起一個統一的碳交易市場。而本方案的最終目標是為全國范圍內碳交易系統的建立而制定計劃，因此將地域范圍確定為全國范圍內。
而更需要研究的問題是納入行業的取舍。從世界上現有的各碳市場運行中可以看到，對于行業的選擇各有不同。比如RGGI（區域溫室氣體減排行動）只包含電力行業，而其他幾個交易體系則都包含多個行業。其中，日本市場的主要交易實體是建筑業，而歐盟市場則分階段逐漸將工業領域納入進來。
中國方案提出，在決定納入行業前，必須先研究各行業的MRV（Monitoring， Reporting， Verification；監測、報告、核查）可行性，其成本效益對納入行業的選擇很重要。此外，各行業的排放現狀和趨勢也是需要掌握的基礎信息。
國家統計局提供的數據顯示，2009年工業行業中總能耗超過1億噸標準煤的行業共有7個，按照消費量從高到低排序依次為黑色金屬行業、化工業、非金屬礦物制品制造、熱電行業、石化行業、有色金屬行業和煤炭業。
方案中稱，這些行業是最大的排放者、主要的溫室氣體生產者，因此也是中國需要重點監測的對象。
但是，這種行業劃分對實踐來說仍然過于籠統。在劃分時，應該不僅關注各行業的排放現狀，也要考慮將來的排放趨勢。
從長期來看，中國經濟會繼續增長，對能源的需求也將增長。在城鎮化和工業化的過程中，持續增長和剛性需求將成為中國能源消費的兩大特征，因此排放增長快速的行業應成為關注對象，它們不僅是重要的排放源，也擁有巨大的減排潛力。
方案提出，目前國內試點根據本地的經濟狀況和能源結構的具體情況設置了不同的納入企業范圍，這些經驗在建立全國碳市場時是值得考慮和學習的。
配額分配從中央到地方
地方政府將有通過調整系數獲得一定的靈活處置區間。
配額分配是整個交易體系中的重要問題，它不僅對市場運作影響重大，往往也帶有一定政治性。中國的方案提出，在未來全國碳市場中，可能采取由國家統一調控，地方自行處理的配額發放方式。
在全國碳交易體系中，有三種配額發放方式可參考：一是國家主管部門決定一個統一的發放方案并直接下發到納入企業或設施中；二是中央政府把配額下放到地方，再由地方自行決定發放方式；三是中央政府首先決定配額發放方式，再把配額下放到地方，并給以地方一定的操作彈性。后兩種方案提出的基礎是碳強度目標責任體系和地區管理機制。
根據目前的研究，一種可能的方案是溫室氣體排放企業或設施將由地區來管理，即省級政府本地對轄區內排放企業或設施負責。而國家主管部門會規定統一的納入標準和配額發放方法。因為在不同的地區存在巨大的經濟發展水平和產業結構差異，所以地方政府將有通過分配因子的調整系數獲得一定的靈活處置區間。
在這一方案下，本地政府會在國家規定的范圍內先進行預分配，然后向國家主管部門遞交預分配結果。隨后主管部門會做出一些調整，并決定最后的分配方案。這也就是說，未來將由國家層面來確定企業或設施的納入標準和配額分配方法，而地方政府則負責確定轄區內的納入企業或設施、選擇調整系統進行預分配并向國家主管部門上報。
方案中說，這只是一個基于目前研究成果的初步想法，而將來分配方法的確定需要進一步研究。
央企、電力成為兩大研究重點
目前還沒有對央企如何參與到碳交易市場的系統研究。
在中國提交的方案中特別提到，央企和電力行業是中國建設碳交易系統所會面臨的特殊問題。
截至方案提交時，中國一共有117家大規模的央企。這些央企在各行業扮演了重要角色，同時也是排放大戶。中國的方案稱，在過去的幾年中，央企已經在減排方面做出了很大的努力，而對他們來說，目前的技術和資金上的限制使得減排越來越難，要達到“十二五”規劃中的減排目標將是個巨大的挑戰。因此，在考慮到央企的情況時，碳交易系統的設計應該更具靈活性和激勵性。
和其他現在企業相比，央企在地域分布、所處行業、產權結構、能源消耗等方面都具有自己的特征。他們不僅在國民經濟中占據特殊的地位，而且對碳交易體系來說，央企的參與對保證全國碳市場的效率和成功至關重要。
方案指出，央企的特點將會對碳交易體系的主要元素提出新的需求，因此全國碳市場的建設應該把央企的特點考慮進去。但問題是，目前還沒有對央企如何參與到碳交易市場的系統研究，而這樣的深入研究對建設一個有效碳市場是非常重要的。
電力行業不僅是初次能源消費的大戶，同時也是主要的二氧化碳排放者，其二氧化碳排放占到了中國化石能源消費排放的40%。因此，電力是節能減排的重點行業，而為電力行業建立一個碳市場也顯得至關重要。
對于開展排放權交易，電力行業有一些絕對優勢：比如，排放源單一并且大部分的碳排放來自煤炭燃燒、不同電力企業在減排成本上有所差異、整個行業幾乎沒有來自國外的競爭，因此排放權交易不容易導致產業或排放的轉移。
但方案同時提到，電力行業參與碳市場仍然面臨許多問題。
首先，排放總量和納入主體該如何確定。排放目標的確定應建立在企業的排放數據上，但這一行業缺乏統一的測量和計算標準，因此很難核查并保證數據的可信度。
而且，哪些排放主體應該納入也很難界定，包括決定納入門檻和標準以及責任。
第二個挑戰是配額分配。如何公平的分配配額，使得其既能滿足減排目標，又能調動企業參與碳市場的積極性。
最后一個問題就是建設和完善怎樣的法律、政策和保障系統來鼓勵企業參與碳市場。
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