四、積極應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的能源挑戰(zhàn)，走綠色低碳的城鎮(zhèn)化道路
城市化消耗大量能源，2010年全球能源消費(fèi)的66%被城市所消耗。2030年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率將有望達(dá)到65%，大約再有3億人（占全球城市新增人口的20%）進(jìn)入城市。我國(guó)城市人均能源消費(fèi)約為農(nóng)村的3倍，每增加1%的城鎮(zhèn)化率，相應(yīng)需要新增6000萬(wàn)噸標(biāo)煤的能源消費(fèi)。亟待尋求適合中國(guó)國(guó)情可持續(xù)、綠色低碳的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，緊湊型城市形態(tài)、建筑節(jié)能、高效能源系統(tǒng)和可持續(xù)交通是綠色低碳城鎮(zhèn)化的主要支柱。
一是塑造緊湊型城市形態(tài)。分析表明，推行緊湊型城鎮(zhèn)化，與蔓延型城鎮(zhèn)化相比，可以節(jié)約土地73350平方公里，減少10%的能源消耗，并使人均GDP提高20%，綜合效益十分明顯。為此，在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中要明確城市邊界，防止城鎮(zhèn)化蔓延。發(fā)展高速軌道交通，形成城市群和城市網(wǎng)絡(luò)。推廣低碳城區(qū)規(guī)劃，細(xì)化城市布局，增加土地混合利用。
二是控制人均建筑面積，大力發(fā)展綠色節(jié)能建筑。中國(guó)目前的城鎮(zhèn)人均建筑面積為31.6平方米，美國(guó)人均面積為61.8平方米，德國(guó)和日本人均面積分別為42.9平方米和36.6平方米，中國(guó)不可能走美國(guó)的住房消費(fèi)模式，只能走歐洲日本的住房消費(fèi)模式，在城市化的過(guò)程中，應(yīng)將人均建筑面積控制在40平方米左右。在一二線城市推廣節(jié)能率為75%的建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，并逐步擴(kuò)大推廣范圍，大力發(fā)展綠色建筑。強(qiáng)化建筑節(jié)能監(jiān)督管理，對(duì)新建建筑實(shí)行強(qiáng)制性建筑能效標(biāo)識(shí)制度。
三是優(yōu)化城市能源系統(tǒng)。發(fā)展分布式天然氣電熱冷多聯(lián)產(chǎn)系統(tǒng)，就近利用太陽(yáng)能、風(fēng)能和地?zé)崮埽瑢?duì)公共建筑提出可再生能源利用比例要求。北方城鎮(zhèn)推廣先進(jìn)熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組，提高集中供熱效率與管網(wǎng)輸送能力，推行供熱分戶(hù)計(jì)量；長(zhǎng)江流域不宜采用集中供熱，應(yīng)發(fā)展高效、節(jié)能、舒適的分散式住宅采暖和空調(diào)技術(shù)。要制定城市綜合能源規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)多種能源形式統(tǒng)籌優(yōu)化。
四是實(shí)施更為激進(jìn)的交通能源戰(zhàn)略。交通能源戰(zhàn)略對(duì)于保障石油安全和保護(hù)城市環(huán)境具有決定性的影響。分析表明，從運(yùn)輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)進(jìn)步和加強(qiáng)管理三個(gè)方面推進(jìn)交通節(jié)能，到2020年和2030年交通能耗與基準(zhǔn)情景相比將下降20.5%和39.3%。其中，大力發(fā)展公共交通，控制私人轎車(chē)使用，使城市客運(yùn)油耗下降17.9%；提高燃油經(jīng)濟(jì)性、發(fā)展替代燃料、實(shí)施電動(dòng)化和柴油化，可使私人轎車(chē)油耗下降57%；通過(guò)優(yōu)化貨運(yùn)交通方式、發(fā)展第三方物流、優(yōu)化管理和提高信息化水平等手段，貨運(yùn)能耗可降低16%。
五、通過(guò)加快能源體制改革來(lái)推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型
能源戰(zhàn)略的實(shí)施、能源發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵在改革。要充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用，并發(fā)揮好政府在市場(chǎng)監(jiān)管、節(jié)能環(huán)保等方面的作用，推動(dòng)能源的生產(chǎn)和消費(fèi)革命。
一是放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。首先，放開(kāi)準(zhǔn)入限制，在油氣領(lǐng)域，鼓勵(lì)各種所有制企業(yè)進(jìn)入非常規(guī)油氣資源的勘探開(kāi)發(fā)，將頁(yè)巖油作為獨(dú)立礦種進(jìn)行礦權(quán)登記管理；放寬油氣儲(chǔ)運(yùn)（主要是支線管網(wǎng)）、加工、銷(xiāo)售的市場(chǎng)準(zhǔn)入；取消對(duì)進(jìn)口原油、成品油、天然氣的限制。在電力領(lǐng)域，推行大用戶(hù)直購(gòu)電，在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)形成多買(mǎi)方、多賣(mài)方的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，打破電網(wǎng)企業(yè)單一買(mǎi)方和單一賣(mài)方的市場(chǎng)格局。在放開(kāi)準(zhǔn)入限制的同時(shí)，要加強(qiáng)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，讓競(jìng)爭(zhēng)主體在同樣的標(biāo)準(zhǔn)和水平上競(jìng)爭(zhēng)。其次，要逐步實(shí)現(xiàn)可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)的分離，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，加強(qiáng)對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管。深入研究油氣管網(wǎng)的有效管理體制和運(yùn)營(yíng)模式，探索電網(wǎng)輸配分開(kāi)的必要性和機(jī)制。
二是改革能源價(jià)格形成機(jī)制。價(jià)格改革的核心內(nèi)容是價(jià)格形成機(jī)制的改革，而不僅僅是價(jià)格水平的調(diào)整。上網(wǎng)電價(jià)逐步由發(fā)電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或發(fā)電企業(yè)與大用戶(hù)雙邊合同確定；輸配電價(jià)實(shí)行政府管制，形成直接反映電網(wǎng)企業(yè)成本和效率的獨(dú)立的輸配電價(jià)，并盡快建立能夠反映電網(wǎng)企業(yè)真實(shí)成本的成本規(guī)則；居民和中小工商業(yè)銷(xiāo)售電價(jià)仍實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，引入峰谷電價(jià)和實(shí)時(shí)電價(jià)。改革成品油價(jià)格形成機(jī)制，政府有關(guān)部門(mén)不再直接規(guī)定成品油價(jià)格，改為在石油價(jià)格出現(xiàn)較大幅度波動(dòng)時(shí)采取臨時(shí)性干預(yù)措施。推進(jìn)天然氣定價(jià)機(jī)制改革，政府對(duì)輸送成本加強(qiáng)監(jiān)管，井口價(jià)格和銷(xiāo)售價(jià)格逐步由市場(chǎng)定價(jià)。
三是完善礦權(quán)和資源稅費(fèi)政策。適度提高勘探基金的征收標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)勘探。將資源稅從價(jià)定率征收逐步由油氣擴(kuò)展到煤炭等領(lǐng)域，同時(shí)探索建立天然氣和煤炭特別收益金制度，將資源溢價(jià)收歸國(guó)有。合理確定資源所有者與開(kāi)發(fā)主體、中央和地方資源收益比例，協(xié)調(diào)理順相關(guān)主體利益關(guān)系。
四是注重建立節(jié)能長(zhǎng)效機(jī)制。加快形成由市場(chǎng)定價(jià)的價(jià)格形成機(jī)制，健全差別電價(jià)、差別氣價(jià)等政策，在全國(guó)范圍內(nèi)推行峰谷電價(jià)。逐步形成以環(huán)境稅、消費(fèi)稅（如成品油消費(fèi)稅）等為主體的綠色稅收體系。健全固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審核制度，大幅度修訂和提高產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)，加快落實(shí)“領(lǐng)跑者”能效標(biāo)準(zhǔn)制度。制定重點(diǎn)行業(yè)節(jié)能目標(biāo)，落實(shí)行業(yè)責(zé)任。加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)的節(jié)能指導(dǎo)與服務(wù)。落實(shí)可再生能源配額制，督促發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)完成規(guī)定任務(wù)。
五是健全碳排放政策。當(dāng)前重點(diǎn)推行基于市場(chǎng)定價(jià)的碳交易制度，在對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，研究實(shí)行碳稅的必要性、方式及征收范圍。（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主任、研究員）
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