10月29日，十二屆全國人大常委會第十一次會議今天上午舉行第二次全體會議。會議聽取了全國人大常委會副委員長沈躍躍關于檢查《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣污染防治法》)實施情況的報告。
今年5月~9月，全國人大環(huán)資委組成人員和全國人大代表組成5個檢查組分赴10省(市)進行了檢查。
這次檢查的重點是，各地各部門在落實《大氣污染防治法》主要法律制度、依法加強大氣污染防治監(jiān)管、推動大氣污染綜合治理、改善大氣環(huán)境質量等方面采取的措施和存在的主要問題。這次檢查突出重點區(qū)域，檢查組檢查了京津冀及周邊、長三角、珠三角等大氣污染防治重點區(qū)域，廣泛聽取各方面意見建議，緊緊抓住影響大氣環(huán)境質量的突出問題，通過檢查推動大氣污染防治工作深入開展，同時與立法工作相結合，征求各方面對《大氣污染防治法》修改的意見和建議，為修改法律打好基礎。
沈躍躍在報告中指出，國務院及其有關部門高度重視大氣污染防治工作，積極貫徹實施《大氣污染防治法》，將防治大氣污染作為改善民生的當務之急，作為轉方式、調結構的關鍵舉措和推動生態(tài)文明建設的重大任務，出重拳強化污染防治，制定實施了《大氣污染防治行動計劃》，依法推動工作深入開展。2014年上半年，74個重點城市細顆粒物(PM2.5)濃度同比下降7.9%，可吸入顆粒物(PM10)濃度下降6.5%，達標天數(shù)比例提高1.6個百分點。
持續(xù)推進主要污染物減排
到今年上半年，燃煤電廠脫硫、脫硝機組占總裝機比例已分別達到93%和63%。
報告指出，根據(jù)法律有關規(guī)定，國家已將二氧化硫和氮氧化物作為“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展的約束性指標，主要污染物減排工作持續(xù)推進。各地積極推動排污收費制度的實施，不斷提高主要污染物排放收費標準，北京、天津等地提高了5~15倍。大氣污染防治標準不斷完善，國務院有關部門發(fā)布了新的環(huán)境空氣質量標準，將細顆粒物、臭氧和一氧化碳濃度限值納入指標體系，制定了200多項涉氣環(huán)境標準、技術政策和規(guī)范等，不斷提高火電等重點行業(yè)排放要求，對重點區(qū)域實施特別排放限值，部分地區(qū)進一步嚴格了地方排放標準。大氣污染監(jiān)測體系不斷健全，國務院及其有關部門制定了統(tǒng)一的監(jiān)測方法，建立了重點城市空氣質量日報制度，全國空氣環(huán)境質量監(jiān)測網(wǎng)絡逐步建立。各地不斷推進環(huán)境影響評價、限期治理等法律制度的實施，對防治大氣污染發(fā)揮了重要作用。
各地加大產(chǎn)業(yè)結構調整力度，嚴控高污染、高耗能行業(yè)新增產(chǎn)能，加快淘汰落后產(chǎn)能，積極化解過剩產(chǎn)能。河北省從去年11月到今年上半年共壓減鋼鐵產(chǎn)能近 2000萬噸、水泥產(chǎn)能近3000萬噸。同時，各地大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務業(yè)，推動了產(chǎn)業(yè)轉型升級。各地強化工業(yè)污染防治，到 2014年上半年，燃煤電廠脫硫、脫硝機組占總裝機比例已分別達到93%和63%。各地不斷強化機動車環(huán)保管理，加快淘汰高排放的黃標車和老舊車輛，今年 1~8月份共淘汰331.7萬輛。有關部門出臺了相關鼓勵政策，加快新能源汽車的推廣應用。同時著力防治燃煤、揚塵和其他污染。多數(shù)重點城市劃定了高污染燃料禁燃區(qū)，加快淘汰燃煤小鍋爐，推進潔凈煤生產(chǎn)和使用。
《大氣污染防治法》貫徹實施中存在哪些問題?
2013年，環(huán)境保護部接到的舉報案件中，大氣污染類占73%，但在全年查處案件中，大氣污染類僅占12%。
沈躍躍在報告中同時指出，從檢查情況看，大氣環(huán)境質量不容樂觀，形勢依然嚴峻，《大氣污染防治法》的貫徹實施中還存在不少問題，需要引起高度重視。
問題一：結構性污染問題突出
沈躍躍說，有的地方政府過于追求發(fā)展速度，重化工產(chǎn)能快速擴張，鋼鐵、水泥、電解鋁等高污染、高耗能的產(chǎn)能嚴重過剩，產(chǎn)業(yè)結構重型化特征明顯。2013 年，工業(yè)能源消費量占全國能源消費總量的73%，六大高耗能行業(yè)能源消費量占工業(yè)能源消費總量的79%。部分老工業(yè)城市主城區(qū)及周邊還存在大量重污染企業(yè)，嚴重影響城市空氣質量。二是能源結構不合理，燃煤污染問題突出。有的地方政府和部門對改善能源結構、積極發(fā)展清潔能源重視不夠，煤炭消費量增長較快，棄風、棄光現(xiàn)象嚴重。2013年全國煤炭消費總量達36.1億噸，占能源消費總量的65.7%。特別是在北方冬季采暖期，燃煤量大面廣、管理粗放，城郊和農(nóng)村散煤燃燒后直接排放，導致空氣質量季節(jié)性下降尤為明顯。
問題二：執(zhí)法監(jiān)管責任落實不到位
檢查中發(fā)現(xiàn)，一些地方政府改善大氣環(huán)境質量的責任尚未完全落實。一是環(huán)境執(zhí)法不到位。有的地方執(zhí)法不嚴、違法不究，存在人情執(zhí)法、以罰代管等問題，違法排污行為得不到有效遏制;二是基層監(jiān)管能力嚴重不足，調查難、取證難、查處難問題突出。2013年，環(huán)境保護部接到的舉報案件中，大氣污染類占73%，但在全年查處案件中，大氣污染類僅占12%;三是監(jiān)管職責不夠明確。據(jù)有關部門統(tǒng)計，《大氣污染防治法》規(guī)定的52項管理職能中，有20項沒有明確管理部門。有的管理職能存在交叉情況，比如，機動車管理職能涉及環(huán)保、公安、工業(yè)、交通、質檢等13個部門，部門間未能有效協(xié)調聯(lián)動。
問題三：企業(yè)防治污染主體責任不落實
檢查中發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)法律意識淡薄，尚未真正落實防治污染的主體責任。有的企業(yè)治污設施建設滯后，技術水平低，提標改造進展緩慢，難以做到污染物達標排放。部分企業(yè)治污設施不正常運行，采取“一來就停，一走就排”、“晝停夜排”、瞞報虛報監(jiān)測數(shù)據(jù)等方式應付和逃避執(zhí)法監(jiān)管。此外，企業(yè)違法排污被查處后的罰款額度遠低于治污成本，不少企業(yè)寧愿繳罰款也不主動治污。
問題四：應對區(qū)域性復合型大氣污染措施不完善
報告指出，針對當前大氣污染的區(qū)域性特點和復合型特征，現(xiàn)有的聯(lián)防聯(lián)控機制作用發(fā)揮不夠。缺乏區(qū)域協(xié)同控制大氣污染的統(tǒng)一規(guī)劃，車用燃油品質、污染物排放標準等環(huán)保、能耗的標準不一，缺乏統(tǒng)一的區(qū)域產(chǎn)業(yè)準入目錄，環(huán)評會商機制有待完善。區(qū)域重污染天氣監(jiān)測預警機制尚不健全、應對能力有待提高，環(huán)境空氣質量監(jiān)測、污染源監(jiān)測的信息尚未完全共享。綜合防治污染的政策措施不夠完善，對多種污染物協(xié)同控制不夠，難以實現(xiàn)對污染物排放的有效控制。
問題五：大氣污染防治法律法規(guī)不夠健全
檢查中發(fā)現(xiàn)，當前，防治大氣污染的目標責任和考核評價制度不完善;重末端治理，輕源頭預防;缺少區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、重污染天氣應對等制度;尚未建立有效的公眾參與機制，公民在大氣污染防治中的責任和義務不明確;對執(zhí)法人員不作為，執(zhí)法不嚴、違法不究的行為缺乏責任追究制度;對企業(yè)違法行為的處罰措施不足、力度過小，嚴重影響了法律的威懾力;環(huán)境司法制度不健全，量刑難、執(zhí)行難的問題突出。同時，排污許可、面源污染控制、機動車管理等配套法規(guī)沒有及時出臺，也影響了法律的有效實施。此外，資金不足和科技支撐不強也制約了大氣污染防治工作的深入開展。
怎樣推動大氣污染防治工作向縱深發(fā)展?
各級政府要加強統(tǒng)籌協(xié)調，細化部門職責，形成有關部門齊抓共管的工作機制。
加快產(chǎn)業(yè)結構調整步伐。實行污染物排放總量和排放標準雙重控制制度，嚴格產(chǎn)業(yè)準入和退出標準，加快淘汰落后產(chǎn)能，積極化解過剩產(chǎn)能。
健全區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制。完善大氣環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，明確地方政府的環(huán)保責任。
沈躍躍強調，大氣環(huán)境保護事關人民群眾根本利益，事關經(jīng)濟社會健康發(fā)展。各級政府要進一步提高對大氣污染防治工作重要性、緊迫性和艱巨性的認識，認真貫徹實施《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》等法律，依法推動大氣污染防治工作向縱深發(fā)展。她在報告中提出5點建議。
建議一：落實責任，形成防治大氣污染工作合力
各級政府要加強統(tǒng)籌協(xié)調，細化部門職責，形成有關部門齊抓共管的工作機制。地方各級政府要切實對本轄區(qū)的大氣環(huán)境質量負責，建立健全目標責任制，加大督查考核力度，嚴格獎懲措施。企業(yè)要依法落實防治污染的主體責任，積極實施清潔生產(chǎn)改造，加強污染治理設施的運行管理，嚴格執(zhí)行大氣污染物排放標準。要加大宣傳力度，引導公民樹立“保護環(huán)境、人人有責”的觀念，營造“同呼吸、共奮斗”的社會氛圍。
建議二：突出重點，依法推進大氣污染防治工作
加快產(chǎn)業(yè)結構調整步伐。實行污染物排放總量和排放標準雙重控制制度，嚴格產(chǎn)業(yè)準入和退出標準，加快淘汰落后產(chǎn)能，積極化解過剩產(chǎn)能。對重污染企業(yè)實施環(huán)保搬遷改造或關閉措施。積極推進能源結構調整，建立和實施煤炭消費總量控制制度，推動煤炭的清潔高效利用，大力發(fā)展清潔能源，積極推廣風能、太陽能、核能等新能源和可再生能源的應用，加強電網(wǎng)建設，落實全額保障性收購制度。著力強化重點行業(yè)綜合治理。加強對火電、鋼鐵、水泥等重點行業(yè)脫硫、脫硝和除塵工程的運行管理，確保污染物達標排放。嚴格控制石化、化工等行業(yè)揮發(fā)性有機污染物排放。加快重大清潔生產(chǎn)技術的推廣應用，從源頭削減污染。積極發(fā)展綠色建筑，推進建筑節(jié)能減排。統(tǒng)籌機動車污染防治工作。強化機動車環(huán)保管理，嚴厲打擊生產(chǎn)、銷售環(huán)保不達標車輛的行為。加強在用機動車尾氣排放檢測，加大對超標排放機動車的整治力度。加快提升車用燃油品質，加強油品質量監(jiān)管。大力發(fā)展公共交通，提倡綠色出行，提高城市智能交通管理水平。
建議三：強化執(zhí)法監(jiān)管，確保法律制度有效實施
嚴厲打擊環(huán)境違法行為，解決違法成本低的問題。進一步加強對大氣污染重點行業(yè)企業(yè)污染排放的監(jiān)管，依法嚴懲超標排污、偷排偷放、監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假等違法行為，嚴肅追究相關企業(yè)責任人的責任。二是強化過程監(jiān)管，解決執(zhí)法不嚴的問題。加強環(huán)境監(jiān)測體系建設，對企業(yè)生產(chǎn)全過程實施在線監(jiān)控，提高在線監(jiān)測數(shù)據(jù)準確性，推進企業(yè)環(huán)境信息公開。加強基層環(huán)保隊伍建設，嚴肅追究失職瀆職行為，不斷提高環(huán)境執(zhí)法水平和公信力。三是形成監(jiān)管合力，解決部門職責不清的問題。理順環(huán)境監(jiān)管體制機制，加強部門聯(lián)動，提高監(jiān)管效能。充分發(fā)揮環(huán)境司法作用，做好行政執(zhí)法與環(huán)境司法有效銜接。
建議四：完善政策措施，科學推動大氣污染防治工作
健全區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制。進一步完善大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度，加強統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、區(qū)域性重污染天氣監(jiān)測預警及應急聯(lián)動等工作，切實解決重污染天氣準確預測難、應急響應慢、聯(lián)動水平低等問題。二是充分發(fā)揮政策引導作用。進一步加大黃標車和老舊機動車淘汰力度，落實好新能源汽車推廣應用政策。完善配套政策，推動化石能源的清潔高效利用，促進新能源、可再生能源的快速發(fā)展。加大各級財政投入力度。探索建立多元化投融資機制，鼓勵民間資本和社會資金投入大氣污染防治。三是強化科技與產(chǎn)業(yè)支撐。整合科技資源，開展大氣環(huán)境容量評估，加強大氣污染來源解析、區(qū)域傳輸?shù)然A性研究。加快推進監(jiān)測預警體系建設。加強節(jié)能減排關鍵共性技術研發(fā)，支持高效實用技術推廣應用，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)積極健康發(fā)展。
建議五：加快法律修改進程，完善大氣污染防治法律制度
沈躍躍說，檢查中各方面對現(xiàn)行《大氣污染防治法》提出的修改意見主要有：完善大氣環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，明確地方政府的環(huán)境責任，強化對地方各級政府、有關部門及其負責人的考核;強化企業(yè)治污主體責任，加大對違法企業(yè)及相關責任人的懲處力度;明確公民的環(huán)保義務;建立重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、重污染天氣監(jiān)測預警及應急響應制度;建立和完善煤炭消費總量控制、污染物排放總量控制和排污許可制度，科學制定和修訂大氣污染物排放標準;強化污染的源頭管控和多污染物協(xié)同控制，加強機動車船尾氣、揚塵、揮發(fā)性有機物的排放監(jiān)管;加快制定排污許可、面源污染控制、機動車管理等配套法規(guī)。全國人大常委會已將修改《大氣污染防治法》列入今年立法計劃。
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