“十一五”規劃綱要將中國的國土空間劃分為開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，這不僅是基于生態環境保護方面的需要，對于國內不同地區的發展方式也是一種規范和約束。
對于后一個目標，各地可能還沒有切身的體會。在主體功能區的政策實施之后，對部分地區來說，按目前方式進行的經濟發展活動將會受到限制，比如一些高耗能、高污染的投資項目可能會受到嚴格限制甚至禁止。
有人會問，限制高耗能、高污染項目現在不也在做嗎？不錯，現在也在操作，但難度極大。國家環保總局最近施展“流域限批”的重手，就是因為各地在排污治理工作上極為不力，反彈的現象很突出。在限制高耗能產業發展上，發改委也遇到了很大阻力。發改委主任馬凱前不久介紹，今年1－5月工業增加值同比增長8.1%，為近幾年同期最高，其中高耗能、高污染行業的更是增速發展，受此影響全國用電量增長15.8%，增速為近三年最高水平。這種狀況如果不能夠及時扭轉，不僅今年的節能減排任務不能完成，“十一五”總體目標也很可能泡湯。
這種巨大的阻力，來源于地方經濟發展的動力。從近幾年宏觀調控的實踐來看，行政、法律手段都能起到一定作用，但這只能解決一時的燃眉之急。中央限制了地方的項目，也就是限制了地方的發展權力，如果完全搞一刀切，必將與地方的利益產生很大沖突。不從經濟和市場角度來想辦法，恐怕難以有效執行下去。發改委主任馬凱日前在十屆政協常委會第18次會議的講話中就坦承，在目前財政體制尚未理順的情況下，地方對于高耗能、高污染產業的擴張沖動依然難以遏制。
在中國目前的發展階段，要解決上述矛盾，除了源于環保和節能的限制性政策外，還涉及到中央與地方的權力和資源分配問題，涉及地方的財權與事權如何匹配。比如對禁止開發和限制開發區域的地方政府而言，財政收入本來較弱，要改變其重產值輕效率、重經濟輕環保的行為，就必須建立健全財權與事權相匹配的財政管理體制。馬凱在十屆全國政協會議上也表示，目前各級政府的財權和事權不相匹配，與不同功能區相適應的有差別財稅體制也尚未形成。一些地區特別是一些縣鄉政府支出責任與收入能力不對稱，為緩解支出壓力，不得不超越現實條件搞投資與上項目。
對于地方政府的財權與事權匹配問題，不同的部門有不同看法。前財政部副部長樓繼偉在2006年曾明確表態，認為“事權與財權要統一”，這是一個錯誤的概念，兩者未必要統一。他認為，中國國土廣闊，地域千差萬別，這決定了在中國應該由上級政府集中較多的財力，然后轉移支付給下級政府，“這樣的格局不應該改變”。對于區域間的差異，可以通過不同級別政府間的轉移支付，以及勞動力人口自由流動來解決。
不過，只靠轉移支付能解決多少問題，還難以確定。2006年，中央對地方的轉移支付已經高達9143億元，但地方的滿意度仍然不高，投資沖動仍很強烈。可見，中國還需要更加深入和廣泛的財稅政策改革，才能起到配合宏觀調控的作用，平衡地方政府的財權與事權。
可以認為，不配套財稅體制改革，節能降耗問題將難以落到實處，并且持續下去。值得關注的是，由國家發改委牽頭，財政部、國土資源部、建設部等14部委參與的《全國主體功能區劃規劃（草案）》將于2007年底編制完成，功能區實施的細則以及相關財稅體制改革的措施將會出臺。
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